Veiledning for myndighetsutøvelse av tilsyn utført av brann- og feiervesenet

Innledning

Veiledning for myndighetsutøvelse ved tilsyn utført av brann- og feiervesen (Tilsynsveiledningen) er utarbeidet med den hensikt å øke kvaliteten på tilsynsarbeidet gjennom å sikre korrekt, systematisk, enhetlig og forutsigbar myndighetsforvaltning.

Målet med Tilsynsveiledningen er at forebyggende avdelinger i brann- og feiervesener kan ta denne i bruk som et fast arbeidsverktøy, og at den kan innarbeides i lokale internkontroll- og saksbehandlingssystemer.

Veiledningen er utarbeidet av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) til bruk for kommunale tilsynsmyndigheter og tilsynspersonell som utøver kontraktsutsatt tilsyn. Veiledningen vil også være til nytte for eiere, forvaltere, virksomheter og brukere av brannobjekter.

Utgivelsen av veiledningen innebærer ingen endringer i Brann- og eksplosjonsvernloven med tilhørende forskrifter. Veiledningen har imidlertid som formål å endre fokus fra å avdekke konkrete avvik til en mer systemorientert tilsynsform. I den grad virksomheter kan ansvarliggjøres, bør Internkontrollforskriften legges til grunn for tilsynet. Forebyggendeforskriften bør i den forbindelse benyttes som et nivå for akseptabel brannsikkerhet. I tilfeller hvor eier/bruker er privatperson/forbruker, vil det kun være anledning til å legge kravene i Forebyggendeforskriften til grunn.

Ved å benytte seg av det erfaringsmaterialet som er innbakt i Tilsynsveiledningen oppnås den grad av kvalitet og sikkerhet som følger av forskriftene. Det forutsettes imidlertid at innholdet i veiledningene til Internkontrollforskriften og Forebyggendeforskriften er godt kjent for brukerne.

Tilsynsveiledningen gir ikke bindende regler og kan derfor ikke brukes som hjemmel for pålegg ved tilsyn. Tekst fra veiledningen kan eventuelt benyttes som begrunnelse for hvorfor pålegg er ilagt.

Formål og virkeområde

Tilsynsveiledningen med prosedyrer og saksbehandlingsmaler beskriver prinsipper og formell fremgangsmåte som kan følges for å tilfredsstille lovverkets krav til myndighetsutøvelse. Det gjelder tilsyn ved fyringsanlegg, tilsyn med særskilte brannobjekter og tilsyn med andre brannobjekter som lovverket berører. Bestemmelser om myndighetsutøvelse er gitt i eller i medhold av lov av 14. juni 2002 nr 20 om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver (Brann- og eksplosjonsvernloven).

Veiledningens innhold

Veiledningen inneholder prosedyrer og saksbehandlingsmaler for myndighetsutøvelse ved tilsyn utført av brann- og feiervesenet.

I prosedyrene er det linker til saksbehandlingsmaler som dekker områdene: hjemmelsgrunnlag for å føre tilsyn, prosedyrer for varsel, prosedyrer for gjennomføring og prosedyrer for oppfølging og reaksjon. Styrende dokumenter for tilsyn og Forvaltningslovens bestemmelser er lagt til grunn for utarbeidelsen.

Saksbehandlingssmalene tar utgangspunkt i regelverket og er gode eksempler på hvordan en kan oppnå korrekt myndighetsutøvelse. Selv om malene gir gode løsningsforslag for de enkelte problemstillinger, er det viktig å presisere at tilsynsmyndigheten foretar selvstendige vurderinger. Malene skal tilpasses saksforholdet og ikke omvendt.

I tillegg til malene har veiledningen flere vedlegg.

Begreper og definisjoner

Veiledningen benytter de samme begreper og definisjoner som er innarbeidet i brann- og eksplosjonsvernloven, Forebyggendeforskriften og veiledningsutgaven til denne. Dette gjelder også begrepene brukt i Plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter.

Det er likevel nødvendig med følgende presiseringer:

Ansvarlig etter delegasjon (e.f.)
Leder av brann- og feiervesenet (brannsjefen) som gjennom kommunen(es) delegeringsvedtak har fått fullmakt til å fatte enkeltvedtak.

Myndighet kan være delegert videre til seksjonsleder eller avdelingsleder for tilsyns- eller feierseksjon/avdeling/enhet, avdelingsleder for forebyggende avdeling eller lignende.

Bruker
Den som i egenskap av eier, eller i henhold til avtale med eier har total eller partiell bruksrett til et brannobjekt, og har tiltrådt bruksretten. Bruker kan være eier selv, leietaker for hele eller deler av brannobjektet, eller være virksomhetsleder.

Eier
Den som har grunnbokshjemmel til et brannobjekt. Kan være et personlig eierskap eller en juridisk person. Ved juridisk person er det daglig leder eller styret som representerer selskapet. Eiers forpliktelser etter lov og forskrifter kan ikke fraskrives gjennom avtale.

Fyringsanlegg
Ildsted, sentralvarmekjel eller varmluftsaggregat der varme produseres ved forbrenning av fast, flytende eller gassformig brensel, inklusive røykkanal og eventuelt matesystem for brensel.

Ildsted
Mindre varmeproduserende enhet for lokal oppvarming. F.eks. frittstående vedovn, peis, peisinnsats, parafinkamin hvor dagtank er montert i samme branncelle, kombinerte ved- og parafinkaminer, åpent ildsted eller peisovn for lokal oppvarming samt gassbrennere som mates med flaske.

Representant for eier
Den person som etter fullmakt eller avtale opptrer på vegne av eier med grunnbokshjemmel.

Risikoanalyse
Systematisk fremgangsmåte for å beskrive og/eller beregne risiko. Risikoanalysen utføres ved kartlegging av uønskede hendelser og årsaker til og konsekvenser av disse, se internkontrollforskriften § 5 andre ledd pkt 6. Se også Norsk Standard – www.standard.no: NS 5814 ”Krav til risikoanalyser”, NS 3901 ”Risikoanalyse av brann i byggverk” med veiledninger, og annen litteratur om risikoanalyse.

I all enkelhet dreier det seg om følgende:

Risikovurdering
Sammenligning av resultater fra risikoanalyse med akseptkriterier for risiko og andre beslutningskriterier.

Styrende dokumenter for tilsyn
Etter at forskrift om internkontroll trådte i kraft 1.1.1992, og etter fastsettelse av forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (interkontrollforskriften) av 6. desember 1996, har de fire tilsynsetatene Arbeidstilsynet, Statens Forurensningstilsyn, Næringslivets sikkerhetsorganisasjon og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap samarbeidet om en enhetlig tilsynspraksis. Styrende dokumenter for tilsyn er etatenes felles beskrivelse av dette.

Virksomhet
Med virksomhet menes ethvert offentlig og privat foretak uansett om foretaket er etablert med henblikk på forretningsmessig drift eller ikke. Ref. brann- og eksplosjonsvernloven § 4, f og internkontrollforskriften §§ 2 og 4 med veiledning.

Virksomhet kan være eier selv eller et foretak som har total eller partiell bruksrett til et brannobjekt.

Aktuelt lovverk for tilsyn

Noen linker til myndighetsområder:
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Direktoratet for byggkvalitet (tidligere Statens Bygningsteknisk etat)

1. Delegering av myndighet til interkommunale selskap

Innledning

I veiledningen til dimensjoneringsforskriften (s. 13 og 14) redegjøres det for hva som menes med delegasjon, kommunens plikt til å delegere og hvordan delegasjon faktisk skal gjennomføres. Se i den forbindelse også dimensjoneringsforskriften § 2-2. Det er viktig at kapittelet om delegasjon i veiledning til dimensjoneringsforskriften leses i sammenheng med denne tilsynsveiledningen.

Det er viktig å skille mellom delegasjon av offentlig myndighetsutøvelse og andre beredskapsmessige oppgaver som brannvesenet har. Dette skyldes at det kun er offentlig myndighetsutøvelse som reiser forvaltningsmessige spørsmål i forhold til delegasjon. Med offentlig myndighetsutøvelse siktes det her til vedtak som regulerer rettigheter og plikter for privatpersoner (enkeltvedtak og forskrifter).

Så lenge kommunen selv er medeier i det interkommunale selskapet vil delegasjon av myndighet kunne skje på samme måte som når det delegeres til administrasjonen. Kommunen beholder da sitt formelle forvaltningsansvar og instruksjonsmyndighet gjennom å delta i representantskapet, eventuelt i styret. I de tilfeller hvor kommunen ikke er medeier i selskapet, men kun ønsker å leie inn beredskapstjenester oppgaver etter loven, må det etableres ordninger som ivaretar at all myndighetsutøvelse skjer under kommunens formelle ansvar. Det vil i den forbindelse kun være selve vedtakskompetansen som finnes i kommunen. Gjennomføring av kontroll, tilsynsrapporter og forberedelse av eventuelle enkeltvedtak kan utføres av det interkommunale selskapet.

Det vil uansett ikke være anledning til å delegere myndighet til å vedta lokale forskrifter, som f.eks. når man skal regulere tilsyn i byggverk som ikke er særskilte brannobjekter. Ordlyden i Brann- og eksplosjonsvernloven § 13 fjerde ledd må tolkes slik at det er en delegasjonssperre, jf. utrykket: ”kommunestyret selv”. Dette innebærer at det kun er kommunestyret som kan vedta lokale forskrifter.

Delegasjon hvor kommunen er medeier i selskapet

Hvis flere kommuner ønsker å gå sammen om å organisere brannvesenet i et interkommunalt selskap, er den formelle linjen som følger:

Det bør dannes et særskilt klageorgan for enkeltvedtak fattet av det interkommunale selskapet. Det vil være naturlig at representantskapet fungerer som klageorgan. Hvis det ikke er etablert et slikt felles klageorgan, må eventuelle klager behandles av den kommunen der tilsynsobjektet har sin adresse, jf. brannog eksplosjonsvernloven § 41 andre ledd og forvaltningsloven § 28 andre ledd. Dette er et tungvint system, og kan i enkelte tilfeller medføre at det oppstår forskjellig praksis innenfor myndighetsområdet til et interkommunalt selskap.

Når det gjelder lokale forskrifter i medhold av brann- og eksplosjonsvernloven § 13 fjerde ledd må vedtakene treffes av de respektive kommunestyrene. Det er ingenting i veien for at vedtakene forberedes av det interkommunale selskapet. Hvis det er ønskelig å ha samme forskrift for alle samarbeidskommunene, må det foreligge identiske forskriftsvedtak fra samtlige kommunestyrer. Da slipper brannvesenet å forholde seg til forskjellig regelverk i de ulike samarbeidskommunene. Ved etablering av felles brannvesen som et IKS bør samtlige eksisterende forskrifter gjennomgås og vurderes i lys av samarbeidet.

Tilfeller hvor kommunen ikke er medeier i det interkommunale selskapet

I tilfeller hvor kommunen ikke er medeier i det interkommunale selskap,et er det ikke adgang til å delegere utøvelse av myndighet til selskapet. Kommunen er her helt uavhengig av det interkommunale selskapet, og det må etableres ordninger slik at vedtakene fattes av kommunestyret selv eller et organ som er underlagt kommunelovens bestemmelser, f. eks. administrasjonen. I slike tilfeller vil det være praktisk at kommuneadministrasjonen har en person som har ansvaret for det forebyggende brannvernarbeidet i kommunen. Myndigheten må begrenses til selve vedtakskompetansen, slik at det å gjennomføre kontroll, skrive tilsynsrapporter og forberede eventuelle enkeltvedtak kan utføres av det interkommunale selskapet. Eventuelle klager vil kunne behandles som normalt i kommunens klageorganer (kommunestyret).

Kontraktsutsatt feiing

Når det gjelder kontraktutsatt feiing, må adgangen til å delegere begrenses på samme måte som i de tilfeller hvor en kommune leier tjenester fra et interkommunalt selskap. Dette innebærer at all myndighet (vedtakskompetanse) må utøves av kommunens formelle organer. Tilsyn, tilsynsrapporter og forberedelse av enkeltvedtak kan utføres av det private feieselskapet.

2. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

Hva er enkeltvedtak

Definisjonen av enkeltvedtak følger av forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b: ”et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer”. I praksis vil avgjørelser om pålegg og forbud mot bruk etter brann- og eksplosjonsvernloven § 37 være enkeltvedtak. Andre eksempler på enkeltvedtak er avgjørelser om tvangsmulkt, tvangsgjennomføring, tilbakekalling av produkter, etc.

Prosessledende avgjørelser er ikke enkeltvedtak. Med dette menes avgjørelser som kun har betydning for saksbehandlingen, og ikke har konsekvenser for realiteten i saken, f.eks. beslutninger knyttet til utsatt iverksettelse inntil klagen er ferdigbehandlet, jf. forvaltningsloven § 42. Det er ikke klagerett på slike avgjørelser. Se teksten nedenfor.

Saksforberedelse ved enkeltvedtak

Forhåndsvarsling

Forvaltningsloven § 16 stiller krav om at adressaten for et enkeltvedtak (parten) skal varsles i forkant, og gis mulighet til å uttale seg innen en angitt frist.

Forhåndsvarsel er spesielt viktig ved enkeltvedtak som medfører plikter eller sanksjoner for en person eller virksomhet. Slike sanksjoner kan være pålegg, forbud mot bruk, tvangsmulkt, tvangsgjennomføring, etc. Kravet om forhåndsvarsling henger sammen med bestemmelsen i forvaltningsloven § 17 om at tilsynsmyndigheten må påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.

Ved oppfølging av avvik hender det ofte at kommunen må vedta flere sanksjoner (enkeltvedtak) i prosessen. Hvis den ansvarlige ikke følger opp anmodninger i tilsynsrapporten, ilegges gjerne et pålegg om å lukke avviket, og hvis pålegget ikke etterkommes, ilegges gjerne en tvangsmulkt. Den ansvarlige må varsles særskilt om hvert av enkeltvedtakene (sanksjonene). Det kan imidlertid være hensiktsmessig å forhåndsvarsle hele kjeden av sanksjoner (enkeltvedtak) som vil kunne bli aktuelle i forkant av prosessen, f.eks. i tilsynsrapporten. Parten vil da få en samlet oversikt over hva som kan forventes hvis avviket ikke lukkes, og han kan uttale seg i forhold til et samlet sett av reaksjoner. En slik fremgangsmåte skaper forutsigbarhet og kan til en viss grad også ha en preventiv effekt. I tillegg vil forhåndsvarsling av hele prosessen føre til en mer effektiv saksgang der man unngår unødvendig tidstap ved fortløpende varsling mellom sanksjonsvedtakene, spesielt da i forhold til eventuelle høringsfrister. En slik varsling forutsetter tett oppfølging av tilsynssaken.

Dersom tilsynsmyndighetene under tilsynet finner grunnlag for umiddelbar stengning som følge av overhengende fare, vil forhåndsvarsling ikke være nødvendig, jf. forvaltningsloven § 16 tredje ledd og brann- og eksplosjonsvernloven § 37 tredje ledd.

Formelle krav til selve vedtaket

Skriftlighet

Enkeltvedtak skal være skriftlige, jf. forvaltningsloven § 23. Enkeltvedtak knyttet til stengning ved overhengende fare kan gjøres muntlig på tilsynstidspunktet. Den muntlige nektelsen må så snart som mulig følges opp med et skriftlig vedtak av tilsynsmyndigheten.

Hjemmel

I forhold til legalitetsprinsippet i forvaltningen må enkeltvedtak ha hjemmel i lov eller forskrift, og det må vises til de aktuelle bestemmelsene i vedtaket. Dette er spesielt viktig hvis enkeltvedtaket medfører plikter eller byrder for parten, f. eks. pålegg, vedtak om stengning, tvangsmulkt, etc. Det må vises til de aktuelle bestemmelsene i brann- og eksplosjonsvernloven i forhold til plikter, med mindre pliktene følger direkte av forskriftsteksten, f.eks. i forebyggendeforskriften.

Begrunnelse

Det fremgår av forvaltningsloven § 24 at enkeltvedtak skal begrunnes. Hvis avviket er et brudd på funksjonsbaserte forskrifter, er det viktig at tilsynsmyndigheten konkretiserer hva avviket innebærer. I noen tilfeller er dette enkelt, f. eks når bygningen ikke er oppført i samsvar med opprinnelig byggetillatelse. Mer komplisert blir det hvis det foreligger avvik i forhold til forutsetningene ved byggetillatelsen, f. eks. når en analyseløsning ikke anses å være tilfredsstillende. Som nevnt i kapittelet om pålegg skal ikke tilsynsmyndighetene skissere løsningsforslag overfor den ansvarlige, men det må klart angis i enkeltvedtaket hvorfor objektet eller virksomheten ikke tilfredsstiller kravene i lovverket.

Underretning

Det fremgår av forvaltningsloven § 27 at tilsynsmyndighetene plikter å påse at ”partene underrettes om vedtaket så snart som mulig”. Underretningen skal være skriftlig. Det er anledning til å benytte e-post hvis mottageren uttrykkelig har godtatt dette og samtidig har oppgitt sin e-postadresse. I helt spesielle tilfeller kan enkeltvedtaket formidles muntlig, f. eks. ved sterkt hastverk. Det kan være aktuelt når tilsynsmyndigheten finner det nødvendig å stenge bygningen som følge av overhengende brannfare, jf. brann- og eksplosjonsvernloven § 37 tredje ledd. I slike tilfeller er det viktig å opplyse parten om at vedtaket kan bekreftes skriftlig i ettertid.

Underretningen skal sendes til partene. Dette er i praksis bygningseier, men i mange tilfeller vil også bruker av eller virksomheten i bygningen være parter. Hvis det er flere parter, skal samtlige ha underretning. Kopi bør også sendes til brannvernleder, jf. forebyggendeforskriften § 3-2.

I underretningen må det opplyses om klageadgang, klagefrist, hvem som er klageinstans, samt hvor eventuell klage skal sendes (underinstansen). Dersom gjennomføringen av vedtaket kan tenkes å være til skade for en part, må det opplyses om adgangen til å be om oppsettende virkning (utsatt iverksettelse) inntil klagesaken er avgjort, jf. forvaltningsloven § 42 første ledd. Underretning om dette kan gjøres i felles brev med vedtak eller separat.

Virkninger av eventuelle saksbehandlingsfeil – forvaltningsloven § 41

Med saksbehandlingsfeil menes at tilsynsmyndigheten ikke har overholdt de saksbehandlingsregler for enkeltvedtak som er skissert over. Eventuelle saksbehandlingsfeil avdekkes gjerne i en klagebehandling, enten av under- eller klageinstansen.

Det er ikke slik at alle feil som avdekkes vil medføre at vedtaket må kjennes ugyldig. Det er kun i de tilfeller hvor feilen kan ha påvirket resultatet (vedtakets materielle innhold) at vedtaket må kjennes ugyldig. Se forvaltningsloven § 41. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

”Er reglene om behandlingsmåten i denne lov eller forskrifter gitt i medhold av loven ikke overholdt ved behandlingen av en sak som gjelder enkeltvedtak, er vedtaket likevel gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold.”

Hensikten med saksbehandlingsreglene er først og fremst å fatte riktige avgjørelser, og det ville være ”flisespikkeri” hvis ubetydelige feil skulle medføre at et vedtak kjennes ugyldig. Bestemmelsen må likevel ikke anvendes ukritisk. Det er ikke et absolutt krav om at feilen faktisk skal ha påvirket resultatet. Det er tilstrekkelig at det foreligger en mulighet for at feilen kan ha virket inn på vedtakets innhold.

Som en ”tommelfingerregel” kan man si at jo mer inngripende et vedtak er, og jo grovere feilen er, desto større grunn er det til å kjenne et vedtak ugyldig, selv når det er lite sannsynlig at feilen kan ha påvirket resultatet. Vedtak fattet av tilsynsmyndigheten påfører stort sett plikter for adressaten og vil av den grunn ofte oppfattes som inngripende. Det er viktig at tilsynsmyndigheten legger dette til grunn når kriteriene i forvaltningsloven § 41 skal vurderes.

Enkelte typer saksbehandlingsfeil medfører som regel alltid ugyldighet. Manglende eller mangelfull forhåndsvarsling er en feil som lett kan virke inn på resultatet, jf. forvaltningsloven § 16. Parten har da ikke fått anledning til å uttale seg om de pliktene/byrdene som følger av et eventuelt pålegg, vedtak om stansning-/stengningsvedtak eller tvangsmulkt. I slike tilfeller vil heller ikke saken være tilstrekkelig opplyst i forhold til forvaltningsloven § 17.

Saksbehandlingsfeil som vanskelig kan ses å ha virket inn på resultatet, vil f.eks. kunne være en ren forglemmelse i forhold til hjemmelshenvisningen når det ellers er åpenbart at forholdet har tilstrekkelig hjemmel. Slike feil vil som regel ikke kunne påvirke innholdet i vedtaket så lenge vurderingene bygger på riktige forutsetninger i lovverket og kan rettes opp ved at parten underrettes skriftlig om riktig hjemmel i ettertid eller i en eventuell klagebehandling.

Likeledes vil feil i forbindelse med underretningen av vedtaket vanskelig kunne ses å ha innvirkning på innholdet i avgjørelsen. Slike feil vil som regel kunne få betydning i forhold til klagefrister.

Dersom tilsynsmyndigheten kommer til at enkeltvedtaket lider av en saksbehandlingsfeil, og det ikke kan utelukkes at feilen kan ha påvirket resultatet, er vedtaket ugyldig. Ugyldige vedtak om sanksjoner vil som hovedregel være nulliteter. Med dette menes at parten kan se bort fra sanksjonen. Hvis vedtaket blir kjent ugyldig etter klage, må klageinstansen presisere dette i sitt vedtak. I andre tilfeller bør tilsynsmyndigheten informere om at vedkommende kan se bort fra sanksjonen i et særskilt brev. Parten skal informeres om adgangen til å kreve saksomkostninger dekket for vesentlige utgifter som har vært nødvendig i forhold til endringen, jf. forvaltningsloven § 36.

Klage og omgjøring

Hvem som har klagerett

Det fremgår av forvaltningsloven § 28 første ledd at ”parter og andre som har rettslig klageinteresse i saken” kan klage på enkeltvedtaket. Hvem som er å anse som part, er nærmere definert i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e: ”person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder”. Det er som regel ikke vanskelig å definere hvem som er part. Det vil være huseier, virksomhet (etter HMS- lovgivningen) eller andre adressater for enkeltvedtaket.

Det er vanskeligere å definere hvem som kan ha ”rettslig klageinteresse”. Begrepet er hentet fra tvistemålsloven, og er likestilt med hvem som har søksmålskompetanse, jf. tvistemålsloven § 54. For å ha ”rettslig klageinteresse” må man ha en viss tilknytning til saken. Det kan dreie seg om flere tilknytningsforhold. Vedtaket må ikke nødvendigvis ha rettslige konsekvenser for klageren. Det som må vurderes er om vedkommendes interesse er av en slik karakter (art og tyngde) at det er rimelig at han gis anledning til å få en rettslig og faktisk overprøving av vedtaket. Det kan her dreie seg om interesseorganisasjoner, velforeninger, etc.

Hvilke avgjørelser som er gjenstand for klage Det fremgår av forvaltningsloven § 28 første ledd at det kun er enkeltvedtak som kan påklages, se om enkeltvedtak ovenfor. I praksis er de fleste avgjørelser som fattes av tilsynsmyndighetene enkeltvedtak, og vil således være gjenstand for klage. Beslutninger om å imøtekomme eller avslå anmodninger om utsatt iverksettelse er ikke enkeltvedtak, og det er ikke klagerett på slike avgjørelser.

Det er klagerett på enkeltvedtak om tilsyn i bygninger som ikke er særskilte brannobjekt, men det vil ikke være klagerett hvis tilsynet er hjemlet i en lokal forskrift, jf. brann- og eksplosjonsvernloven § 13. Beslutninger som fremgår direkte av forskrifter, og som ikke medfører noen selvstendig vurdering, vil ikke kunne påklages.

Til slutt må det presiseres at det ikke er klagerett på klageinstansens avgjørelse. Klageinstansens avgjørelse er endelig og det er ingen videre ankemuligheter. Eventuell videre forfølgelse av vedtaket må bringes inn for domstolen ved søksmål.

Klagefrist

Fristens utgangspunkt

Det fremgår av forvaltningsloven § 29 første ledd at klagefristen er tre uker. Denne fristen er i utgangspunktet absolutt. Fristen skal beregnes fra det tidspunkt hvor underretningen har kommet frem til adressaten. I praksis vil dette være når brevet ligger i postkassen eller når e-posten er tilgjengelig i e-postboksen. Det at parten ikke har faktisk kunnskap om vedtaket er ikke avgjørende så lenge vedkommende har hatt mulighet til å gjøre seg kjent med det.

Hvis vedtaket unntaksvis er formidlet muntlig, gjelder fristen fra meddelelsestidspunktet. Parten informeres om retten til å kreve skriftlig underretning i ettertid. Hvis noen ber om en skriftlig underretning, må klagefristen beregnes fra tidspunktet en slik underretning har kommet frem til adressaten.

Som tidligere nevnt kan også personer som ikke har vært parter, og derfor ikke har fått underretning, ha klagerett (rettslig klageinteresse). Det kan også forekomme at underretning ved en feil ikke blir sendt, eller ikke kommer frem. I slike tilfeller gjelder klagefristen fra det tidspunktet vedkommende har fått eller burde ha fått kjennskap til vedtaket, jf forvaltningsloven § 29 annet ledd. Det er en absolutt frist på tre måneder fra vedtakstidspunktet (dato). Klager som er innkommet etter dette, skal avvises, jf. bestemmelsens siste punktum.

Når klagen må være fremsatt

Når det gjelder tidspunktet for når klagen må være fremsatt, er det tilstrekkelig at brevet har kommet inn til postoperatør. I praksis innebærer dette at så lenge datostemplingen på frimerket er innenfor fristen, må klagen anses å være kommet inn i rett tid. I tillegg er det tilstrekkelig at underretningen er overlevert offentlig tjenestemann som har fullmakt til å ta imot klagen (brannvesen) eller at den har kommet frem til tilsynsmyndighetens elektroniske adresse. Alt dette er nærmere beskrevet i forvaltningsloven § 30.

Oversittelse av klagefristen

I forvaltningsloven § 31 første ledd åpnes det for at klagefristen kan oversittes i visse tilfelle.

I dette ligger at tilsynsmyndigheten har anledning til å forskyve klagefristen dersom konkrete vilkår i bestemmelsen er oppfylt. Det første vilkåret er at parten ikke kan lastes for å ha oversittet klagefristen eller for å ha drøyd etterpå. Konkrete eksempler på slike vilkår er feil i underretningen i forhold til opplysning om klageadgang, sykdom og lignende. Dersom parten eller hans fullmektig (advokat) kan lastes for at fristen overskrides, er det kun adgang til å gi oppreisning når det av ”særlige grunner” er rimelig at klagen blir prøvet. Tilsynsmyndigheten har ikke plikt til å gi oppreisning selv om vilkårene er oppfylt, jf. ordet ”kan”.

Når det vurderes om oppreisning skal gis, må det legges vekt på om dette vil medføre skade eller ulempe for øvrige parter eller andre. Siden tilsynsmyndighetenes enkeltvedtak stort sett medfører byrder for partene vil dette normalt ikke være et vurderingstema i våre saker.

Det er vanskelig å finne konkrete eksempler på at andre påføres ulempe når tilsynsmyndighetene gir oppreisning. Samfunnsmessige interesser (brannsikkerhet) kan imidlertid tale for at brannvesenet bør være restriktive med å gi oppreisning på klagefristen.

Klageinstans

Hvem som er klageinstans er nærmere regulert i brann- og eksplosjonsvernloven § 41 annet ledd, første punktum. Det fremgår her at sentral tilsynsmyndighet (DSB) er klageinstans hvor kommunestyret har fattet vedtak. Dette gjelder enkeltvedtak som kommunen har fattet i førsteinstans. I praksis gjelder det tilfeller hvor kommunestyret ikke har delegert sin myndighet til administrasjonen (brannvesenet).

For alle andre vedtak gjelder forvaltningslovens generelle regler om klageinstans i en kommune, jf. brann- og eksplosjonsvernloven § 41 annet ledd, annet punktum og forvaltningsloven § 28 annet ledd. Dette innebærer at kommunestyret eller annet særskilt oppnevnt klageorgan vil være klageinstans når vedtaksmyndigheten er delegert til administrasjonen (brannvesenet). Sistnevnte vil da være underinstans.

Underinstansens behandling av klagen – forvaltningsloven § 33

Det følger av forvaltningsloven § 32 at klagen skal fremsettes for det organet som fattet enkeltvedtaket (underinstansen).

Forvaltningsloven § 33 beskriver underinstansens (tilsynsmyndighetens) plikter ved behandling av klagen. For det første må underinstansen ta stilling til om vilkårene for å klage er til stede. Det må her ses på om vedkommende har klagerett, om avgjørelsen er et enkeltvedtak, at klagefrister er overholdt, etc.

Det er viktig å presisere at underinstansen (tilsynsmyndigheten) skal avvise klagen dersom vilkårene ikke er oppfylt. Avvisning er ikke det samme som å avslå klagen. Hvis klagen avvises, har tilsynsmyndigheten ikke tatt stilling til det materielle innholdet i klagen. Avvisning er et enkeltvedtak som igjen er gjenstand for klage. Når en klage avvises, er det derfor viktig at forvaltningslovens regler om saksbehandling følges, jf. krav om skriftlighet, begrunnelse og underretning med opplysning om klageadgang, etc. Se nærmere om dette ovenfor. Når det fattes vedtak om avvisning, avsluttes klagebehandlingen og saken skal ikke oversendes til klageinstansen.

Når underinstansen (tilsynsmyndigheten) har vurdert vilkårene og funnet at klagen kan tas opp til behandling, skal grunnlaget for klagen undersøkes og det må vurderes om vedtaket bør endres, oppheves eller om det må anses å være en nullitet. Hvis tilsynsmyndighetene har endret oppfatning, bør vedtaket endres og ikke overlates til klageinstansen.

Hvis det må fattes et nytt enkeltvedtak, må avgjørelsen undergis forvaltningslovens saksbehandlingsregler med skriftlighet, begrunnelse, underretning, etc. Det vil således også være klageadgang på endringsvedtaket. Dette er praktisk viktig der enkeltvedtaket har flere berørte med ulike interesser, f. eks. velforeninger og andre som berøres av vedtaket. Hvis klagen gjelder vedtak om pålegg eller tvangsmulkt (virkninger som er til skade for adressaten), og underinstansen finner å ta klagen til følge, vil vedtaket være en nullitet. Dette innebærer at adressaten kan se bort fra rettsvirkningene. En slik endring er ikke et enkeltvedtak og har ingen formelle krav. Adressaten bør imidlertid underrettes om utfallet av klagesaken.

Hvis underinstansen ikke ønsker å endre oppfatning, skal klagen oversendes klageinstansen for endelig avgjørelse. Klageinstans er som nevnt over kommunestyret eller særskilt oppnevnt klageorgan dersom vedtaket er fattet på delegasjon (fra kommunestyret). I tilfeller hvor kommunestyret har fattet enkeltvedtak i førsteinstans, er sentral tilsynsmyndighet (DSB) klageinstans.

Klageinstansens behandling – forvaltningsloven § 34

Pliktene til klageinstansen er nærmere definert i forvaltningsloven § 34 første ledd første punktum. Det må foretas en uavhengig vurdering av om vilkårene for å klage er til stede, og hvis vilkårene ikke er oppfylt, har klageinstansen plikt til å avvise. Hvis klageinstansen finner grunnlag for å avvise, endre, oppheve eller at vedtaket må anses å være en nullitet, gjelder samme prosedyre som for underinstansen, jf. ovenfor.

Hvis klagen tas opp til behandling, kan klageinstansen prøve alle sider av saken, også forhold som ikke er anført i klagen eller berørt i vedtaket. Klageinstansens vedtak i saken er endelig og kan ikke påklages. Det er kun åpnet for en totrinns behandling i forvaltningssystemet. Det er viktig å presisere at klageinstansen ikke skal sende saken tilbake hvis man finner at underinstansen ikke hadde hjemmel til å fatte påklagde vedtak eller at man er uenig i skjønnsmessige vurderinger. Saken skal kun sendes tilbake til underinstansen ved saksbehandlingsfeil som det er grunn til å regne med kan ha virket inn på sakens utfall. Dette er feil som kan repareres hvis underinstansen fortsatt ønsker å forfølge saken.

Ved behandling av klager på avvisningsvedtak skal klageinstansen kun ta stilling til om det var riktig å avvise klagen.

Når det gjelder klager på avvisningsvedtak, gjelder spesielle regler i forvaltningsloven § 28 tredje ledd siste punktum. Det fremgår blant annet her at det eksisterer en videre klageadgang i tilfeller hvor avvisningsspørsmålet ikke er vurdert av underinstansen (administrasjonen – brannvesenet). Da vil eventuelt sentral tilsynsmyndighet (DSB) være klageinstans, jf. brann- og eksplosjonsvernloven § 41 annet ledd første punktum. Det vil i den forbindelse være tilstrekkelig at underinstansen viser til forholdet i klagebehandlingen, men at man finner at vilkårene likevel er oppfylt. Grunnen til at klageinstansens avvisningsvedtak kan påklages, i tilfeller hvor underinstansen ikke har vurdert dette spørsmålet, er hensynet til at alle skal få mulighet til en totrinns behandling i forvaltningssystemet.

Utsatt iverksettelse – forvaltningsloven § 42

Det er et alminnelig forvaltningsrettslig prinsipp at enkeltvedtak som hovedregel har umiddelbar rettsvirkning. Dette gjelder uavhengig av om det foreligger en klage. Eventuelle frister for gjennomføring av pålegg eller oppfølgende vedtak om tvangsmulkt berøres derfor ikke av at noen påklager avgjørelsene.

Det er imidlertid et unntak fra dette hovedprinsippet i forvaltningsloven § 42. Det fremgår her at underinstansen eller klageinstansen (kommunen) på ethvert tidspunkt i klagebehandlingen ”kan” gi utsatt iverksettelse for vedtaket inntil klagen er ferdigbehandlet. Med dette menes at vedtaket ikke blir satt ut i livet før klagesaken er endelig avgjort.

Som det fremgår av ordlyden er det opp til tilsynsmyndigheten (under- og klageinstans) om påklagde vedtak skal gis utsatt iverksettelse. Dette beror på en skjønnsmessig vurdering (fritt skjønn). I vurderingen bør det legges vekt på hvilke konsekvenser en umiddelbar gjennomføring har for den enkelte, veid opp mot hvilke samfunnsmessige konsekvenser en utsettelse eventuelt vil ha. Det kan også legges vekt på om det er stor sannsynlighet for at klagen når frem. Det må imidlertid presiseres at hovedregelen er at rettsvirkningene ikke skal utsettes.

Uansett er vurderingskriteriene av skjønnsmessig art for kommunen, og beslutningen er derfor ikke et enkeltvedtak med de krav som det innebærer i forhold til skriftlighet, begrunnelse, underretning, etc. Det er heller ikke klagerett på beslutninger om oppsettende virkning.

Det er som nevnt over viktig at tilsynsmyndigheten varsler (i underretningen om vedtaket) om muligheten til å begjære utsatt iverksettelse ved en eventuell klage.

Dekning av saksomkostninger

Forvaltningsloven åpner for at det kan tilkjennes saksomkostninger (på gitte vilkår) hvis et vedtak blir endret til gunst for en part. Adgangen til å kunne kreve dekning av saksomkostninger er begrenset av følgende vilkår:

For det første må vedtaket være ”endret til gunst” for en part. I dette utsagnet ligger to kriterier. Det ene er at tilsynsmyndigheten må ha foretatt en endring i forhold til opprinnelig vedtak. Det foreligger ingen begrensning for hvor små endringene kan være, og bestemmelsen må forstås slik at enhver (liten) endring vil kunne gi rett til dekning av saksomkostninger. Opphevelse av vedtaket vil også være en endring. Det samme gjelder ugyldige vedtak hvor rettsvirkningene må anses falt bort (nulliteter). Se om dette ovenfor.

Det andre kriteriet er at endringen må være ”til gunst” for en part eller klager. Med uttrykket ”til gunst” menes at vedkommende har fått en fordel av endringen, f.eks. at et pålegg faller bort som følge av ugyldighet. Bygningseieren har helt klart en fordel av at pålegget ikke kan gjøres gjeldende. Et annet eksempel vil være at tilsynsmyndigheten setter ned tvangsmulkten etter klage.

Et naturlig spørsmål å stille i denne sammenheng er om bestemmelsen åpner for å tilkjenne saksomkostninger ved midlertidige fordeler. Dette er spesielt aktuelt når et vedtak blir kjent ugyldig som følge av en saksbehandlingsfeil. I slike tilfeller står tilsynsmyndigheten fortsatt overfor et avvik fra regelverket, og det vedtas gjerne et nytt pålegg hvor saksbehandlingsfeilen(-ene) rettes opp.

I forhold til bygningseieren har fordelen av å få kjent vedtaket ugyldig kun vært av midlertidig karakter, og det har ikke medført noen realitetsendring, kun en utsettelse. Bestemmelsen må imidlertid forstås slik at også midlertidige fordeler er omfattet av begrepet ”endret til gunst”.

Forutsatt at vedtaket ”er endret til gunst”, har bestemmelsen også begrensninger i forhold til hvilke kostnader som kan kreves dekket. Det åpnes kun for at man kan få dekket ”vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket”. Hva som ligger i uttrykket ”vesentlige kostnader” må ikke trekkes for langt. Utgifter til advokat eller annen sakkyndig vil som hovedregel alltid ligge innenfor vesentlighetskriteriet. Hvis kostnadene samlet sett er vesentlige, vil man kunne få dekket samtlige utgifter, f. eks. reiseutgifter, kopiering, gebyrer, etc.

I tillegg er det en forutsetning at kostnadene har vært ”nødvendige for å få endret vedtaket”. Det må således være en årsakssammenheng mellom utgiftene og det forhold at vedtaket ble endret. I dette ligger bl.a. en begrensning i forhold til hva som må anses som forsvarlig normal timebruk fra advokat/fullmektig i forhold til den aktuelle problemstillingen og sakens omfang.

Det er viktig å presisere at egen arbeidsinnsats ikke kan defineres som kostnader. Dette vil også gjelde hvis parten/klageren er advokat selv. Det er kun konkrete utgifter som kan kreves dekket.

3. Generelle saksbehandlingsregler for forskrifter

Hva er en forskrift

Definisjonen av forskrift er nedfelt i forvaltningslovens § 2 første ledd bokstav c: "et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer." Definisjonen er til dels sammenfallende med definisjonen for enkeltvedtak. Forskjellen er at enkeltvedtak gjelder individuelle pliktsubjekter (må konkretiseres) mens forskrifter er generelle. Saksbehandlingsreglene knyttet til forskrift vil være relevante i forhold til å regulere tilsyn i byggverk m.m. som ikke er registrert som særskilte brannobjekter (lokal forskrift), jf. brann- og eksplosjonsvernloven § 13 fjerde ledd.

Forberedelse av forskrift

Forskrifter reguleres av forvaltningsloven kap. VII.

Tilsynsmyndigheten skal påse at saken er så godt opplyst som mulig, jf. forvaltningsloven § 37 første ledd.

Alle som har interesse i saken har krav på å bli forhåndsvarslet og skal gis anledning til å uttale seg før en forskrift blir vedtatt, endret eller opphevet jf. § 37 annet ledd. Hvordan tilsynsmyndigheten løser sin informasjonsplikt er opp til hver enkelt kommune. I tilfeller hvor forskriften berører mange interessenter kan det være hensiktsmessig å kunngjøre i lokale aviser.

Forskriften bør ta stilling til hvor ofte tilsyn skal gjennomføres da dette er av avgjørende betydning for hvilke ressurser som må avsettes. Det er også viktig å presisere at virkeområde begrenses til bygninger med en bestemt type risiko, f.eks. omsorgsboliger, asylmottak, etc. Det er ikke anledning til å åpne for tilsyn generelt i boliger, næringsbygg, områder m.m. I slike tilfeller må tilsynsmyndigheten i stedet fatte enkeltvedtak.

4. Hjemmelsgrunnlag for å gjennomføre tilsyn

Særskilt brannobjekt

Hjemmel til å foreta tilsyn i særskilte brannobjekter fremgår av Brann- og eksplosjonsvernloven § 13 andre ledd, og videreføres i Forebyggendeforskriften § 6-2.

Fyringsanlegg

Tilsyn med fyringsanlegg hjemles i Brann- og eksplosjonsvernloven § 6 og videreføres i Forebyggendeforskriften § 7–3.

Andre brannobjekter

I utgangspunktet skal ikke kommunen føre tilsyn med andre byggverk enn særskilte brannobjekter. Hvis brannvesenet etter en risikovurdering likevel finner behov for å gjennomføre tilsyn, må kommunestyret enten vedta en lokal forskrift som åpner for tilsyn i en bestemt type byggverk eller fatte et enkeltvedtak, jf. brann- og eksplosjonsvernloven § 13 fjerde ledd.

I den forbindelse er det viktig å påpeke at vedtak skal forhåndsvarsles, se kapitlet om generelle saksbehandlingsregler for forskrifter og for enkeltvedtak.

Særskilte brannobjekter

Registrering

Brann- og eksplosjonsvernloven § 13 setter krav om utvelgelse og registrering av særskilte brannobjekter og om at kommunen skal føre tilsyn med disse. Registrering er et enkeltvedtak i henhold til forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b.

Kategoriseringen av objektene i ulike grupper innebærer at det gjøres prioriteringer med hensyn til hvilke objekter det skal føres tilsyn med og hvor ofte de skal følges opp. For alle de særskilte brannobjektene er det viktig at brannvesenet gjennom regelmessig tilsyn sikrer at eier tar ansvar og imøtekommer de krav som settes til brannsikkerheten.

Det er en forutsetning at kommunen gjennomfører en risikovurdering av alle aktuelle objekter og vurderer om disse faller inn under noen av kategoriene. Kategorivalget er førende for hvor hyppig tilsyn skal gjennomføres, jf. Forebyggendeforskriften § 6-3. Der objektet kan registreres i mer enn en kategori bør brannvesenet også vurdere hvor stort behovet er for å være pådriver for brannvernet gjennom tilsynet.

Det er viktig at brannvesenet oppretter god kommunikasjon med plan- og bygningsvesenet i kommunen slik at brannvesenet bl.a. blir meddelt når nye bygg, som antas å bli særskilte brannobjekter, blir tatt i bruk.

Forhåndsvarsel om registrering av særskilte brannobjekter

Kommunen (brannvesenet) har ansvar for registrering og klassifisering av særskilte brannobjekter. Som nevnt over er denne registreringen et enkeltvedtak, og berørte parter må varsles i henhold til forvaltningsloven § 16. Det vises i den forbindelse til kapitlet om generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak.

Sammen med forhåndsvarselet anbefales vedlagte skjema mal 01b ”Grunnlagsdata for registrering av særskilte brannobjekter”. Skjemaet utgjør et viktig grunnlag ved risikovurderingen. Eier har normalt 3 ukers frist til å komme med anmerkninger eller kommentarer.

Uttalelse fra eier på forhåndsvarsel om registrering

Eventuelle kommentarer eller vurderinger fra eier/virksomhet/bruker tas med i den samlede vurderingen av om det fortsatt er aktuelt å registrere objektet som særskilt brannobjekt.

Vedtak om registrering som særskilt brannobjekt

Hvis det fortsatt er aktuelt å registrere objektet som særskilt brannobjekt, må det fattes et enkeltvedtak. Se i den forbindelse generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak.

Vedtaket påklages

Påklages vedtaket innen tidsfristen skal ansvarlig saksbehandler (underinstansen) vurdere klagen og behandle den i henhold til forvaltningslovens bestemmelser.

Se klage og omgjøring under kapitlet om generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

Avgjørelse ved klage

Avgjørelsen fra ankeinstansen er endelig.

Se klage og omgjøring under kapitlet om generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

Vedtak om avregistrering som særskilt brannobjekt

Hvis et særskilt brannobjekt ikke lenger ligger innenfor rammen av det lovverket krever skal objektet avregistreres. Tilsynsmyndigheten har ansvaret for den faglige vurderingen.

Se klage og omgjøring under kapitlet om generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

Klage på avregistrering som særskilt brannobjekt

Eier kan klage på vedtaket om avregistrering som særskilt brannobjekt. Se avsnitt under generelle saksbehandlingsregler.

Se klage og omgjøring under kapitlet om generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak.

Forsvarets bygningsmasse

Forsvarets bygg og anlegg må behandles i henhold til lov om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven) når det gjelder fortegnelser og identitet. Graderte bygg og anlegg bør derfor ikke inngå i kommunens fortegnelse over særskilte brannobjekter. Dersom tilsynsmyndigheten mottar gradert materiale fra Forsvaret, skal sikkerhetsloven med forskrifter følges. Forsvaret vil ev. utarbeide egne retningslinjer for dette.

Tunneler

En tunnel er et objekt hvor en brann fort kan få alvorlige konsekvenser i form av mange omkomne. Normalt har man anbefalt å registrere vegtunneler over en viss lengde (500 meter) som særskilte brannobjekter under kategori a. I veiledningen til forebyggendeforskriften har man imidlertid valgt å gå bort fra meterangivelse og i stedet sagt at det må legges en risikovurdering til grunn for å registrere en tunnel som et særskilt brannobjekt. Dette er imidlertid ikke et signal om å redusere årvåkenheten mot disse objektene. Risikovurdering må basere seg på tunnelens lengde, trafikkarbeid, tilstand og tilgjengelighet for innsatsmannskaper. Eiers risikoanalyser og vurderinger bør innhentes og legges til grunn for myndighetsvurderingen.

Hva angår registrering av jernbane- og banetunneler så kan disse registreres som særskilte brannobjekter fordi det regelmessig vil oppholde seg mange mennesker der.

Det vil også her være nyttig for kommunen å gjøre seg kjent med eiers egne vurderinger av sikkerheten i tunnelen før registreringsavgjørelsen. Det vises i denne sammenheng til utdrag fra ”Jernbaneverkets tekniske regelverk for tunneler”.

Tunnelanlegg som også omfatter stasjonsområder eller publikumsområder kan registreres som ett eller flere særskilte brannobjekt. Ved inndeling i flere særskilte brannobjekt må det også utarbeides dokumentasjon som viser total brannsikkerhet for samtlige brannobjekt.

Det presiseres at det er kommunen som har avgjørelsesmyndighet i utvelgelse og registrering av særskilte brannobjekt, uavhengig av hvilke risikoanalyser eier måtte ha gjort. Avgjørelsen er prosessuell, men behandles som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

”Fredede bygninger og områder med verneverdig tett trehusbebyggelse”

Særskilt brannobjekt

Fredede bygninger og registrerte områder med verneverdig tett trehusbebyggelse med fare for områdebrann er utpekt som ”uerstattelige nasjonale kulturverdier”, og faller dermed inn under nullvisjonen i St.m. nr 41 (2000 – 2001). Dermed anser vi det også som naturlig at tilsynsmyndighetene på brannsiden benytter seg av tilsyn som virkemiddel for å medvirke til at det ikke forekommer tap av denne type objekter som følge av brann. Regelverket for tilsyn er, slik det i dag fremstår, kun myntet på tilsyn rettet mot enkeltobjekter med en eller et fåtall eiere. Derfor møter vi praktiske og foremelle problemer når vi skal uføre tilsyn i særskilte brannobjekter som består av mange enheter med ulike og mange eiere slik det er i områder med verneverdig tett trehusbebyggelse. Vi vil derfor ikke anbefale å hjemle tilsynet i tett trehusbebyggelse gjennom å registrere området som særskilt brannobjekt, men i stedet beslutte tilsyn gjennom å etablere en lokal forskrift som hjemler tilsynet.

Gjennomføring av tilsyn i områder med verneverdig tett trehusbebyggelse

Tilsyn skal i henhold til brann- og eksplosjonsvernloven § 13 andre ledd ”omfatte alle forhold av betydning for brannsikkerheten, herunder bygningsmessige, tekniske, utstyrsmessige og organisatoriske brannsikringstiltak og forhold av betydning for gjennomføring av brannbekjempelse og øvrig redningsinnsats”. Selve den praktiske gjennomføringen av tilsyn er beskrevet i forebyggendeforskriften kap. 6.

Vi møter en utfordring først og fremst når det gjelder organisatoriske forhold knyttet til områder med verneverdig tett trehusbebyggelse. I forebyggendeforskriftens kap. 3 fremkommer det krav til organisatoriske tiltak i særskilte objekter som går på dokumentasjon av sikkerhet (§ 3-1), brannvernleder (§ 3-2), opplæring og brannøvelser (§ 3-3) og instrukser og planer mv. (§3-4).

Dokumentasjonskravet er for så vidt overkommelig. Forskriften sier at dokumentasjonen skal inneholde ordensregler og instrukser som regulerer brannforebyggende og brannbekjempende tiltak, og også i spesielle tilfeller rednings- og beredskapsplaner. Vi mener dette må sees i sammenheng med behovet for å utarbeide en helhetlig brannsikringsplan for området. Kravet om instrukser og planer er også uproblematisk dersom man også ser dette i sammenheng med den helhetlige brannvernplanen.

Utfordringen dukker imidlertid opp når vi snakker om utpeking av brannvernleder og også når vi ser dette i sammenheng med eieransvaret. Dette er vel og bra så lenge vi snakker om en dedikert eier som har ansvaret for et brannobjekt, men her er det mange eiere som har et kollektivt og gjensidig ansvar for brannsikkerheten i et område.

Det er også her vi møter utfordringen i gjennomføring og ikke minst oppfølging av tilsyn. Hvem skal tilsynsmyndighetene henvende seg til både i varsling og ikke minst hvem er det som skal få rapport og eventuelle pålegg etter et tilsyn?

Innrett tilsynet mot brannsikringsplanen
Hensikten med brannsikringsplanen i verneverdig tett trehusbebyggelse er primært ikke personsikkerhet eller verdisikring. Det er for å unngå områdebrann hvor et helt bygningsmiljø kan bli ødelagt. Som oftest er de fleste bygningene boliger hvor beboerne er sikret gjennom de vanlige sikringstiltak i denne type bygninger, nemlig gjennom røykvarsler og brannslukkeutstyr og krav til frie rømningsveier. Tilsvarende er enkeltobjektene ansett som tilstrekkelig sikret mot verditapet som følge av brann. Innretningen på tilsynet må derfor bli informasjon om generelle brannforebyggende tiltak og faren for brannsmitte mellom de enkelte bygningene.

Det er derfor vår anbefaling å se tilsynet ut fra mulighetene for å kunne utøve slukkeinnsats i området og mulighetene for å begrense utbredelsen av en brann. I så måte blir dette på mange måter å anse som et objektssyn. Behov for tiltak for å øke mulighetene for å kunne gjøre en målrettet innsats i og rundt et objekt kan da relateres til det enkelte objekt og kommuniseres til den enkelte objekteier.

Rent formelt er det vel tvilsomt om man kan si at manglende brannsikringstiltak for å hindre brannsmitte og områdebrann kan sies å være brudd på regelverket i forhold til det enkelte objektet. Vi vil derfor sterkt anbefale at tilsynsmyndigheten heller må prøve å komme til løsninger med objektseier ved å motivere til viktigheten av at den enkelte bidrar til å sikre både seg og sine naboer fra tap som følge av brann (Jfr. også forebyggendeforskriftens § 5.3 om brannvesenets plikt til å gjennomføre motivasjons- og informasjonstiltak).

Kommunen bør samtidig se på et slikt tilsyn som et ledd i sin egen kartlegging av risikoområder i egen kommune bl.a. med sikte på å bygge opp en tilstrekkelig beredskap (kartlegge muligheter og trusler basert på tenkte scenarier) og å sikre tilstrekkelig vannforsyning i området (Jfr. forebyggendeforskriftens § 5-4).

Skulle man likevel ønske å benytte maktmidler må man med hjemmel i forebyggendeforskriften § 2-1 argumentere for at objektet i dag ikke er bygget og utstyrt i samsvar med gjeldene regelverk. Det betyr i praktisk at bygget er ulovlig og må oppgraderes. Da skal det kjøres en ny byggesak hvor sannsynligvis preaksepterte løsninger ikke er aktuelle slik at det må utarbeides en analyse som viser hva som må til for å kunne si at brannsikkerheten er ivaretatt. Det bør også vurderes om brann- og eksplosjonsvernlovens § 14 ”Ytterligere sikringstiltak og beredskap” skal brukes.

Brannvesenet skal gjennomføre informasjons- og motivasjonstiltak også i områder medverneverdig tett trehusbebyggelse. Vi ser det som naturlig at dette sees i sammenheng med tilsynsaktivitetene nevnt over.

Kommunens ansvar
Det er lett å peke på kommunen som den som burde ta ansvar for å utarbeide brannsikringsplan for et område. De som mener kommunen har et ansvar peker på at

Det er likevel tvilsomt om kommunen kan pekes ut som pliktsubjekt i forhold til brannvernlovgivningen. Her er det eieransvaret, og til en viss grad brukeransvaret, som fremkommer. Likevel bør kommunen tildeles et medansvar. Det viser seg også i praksis at det er på steder der kommunen har involvert seg i brannsikringsarbeidet hvor man har klart å finne frem til de gode løsningene.

Det fort gjort for kommunen å peke på brannvesenet når noen i kommunen skal utpekes til å ta ansvar for brannsikring av disse områdene. I den grad brannvesenet er kommunalt ansatte er det fritt opp til kommunen hvordan de vil utnytte ressursene så lenge det ikke går ut over de lovpålagte oppgavene, og det er også hevet over enhver tvil at brannvesenet sitter på viktig kompetanse. DSB advarer imidlertid mot å trekke brannvesenet for sterkt inn i selve brannsikringsarbeidet og valg av løsninger da dette kan skape problemer i forhold til brannvesenets frie rolle som tilsynsmyndighet.

Gjennomføring av tilsyn i enkeltobjekter

Fredede enkeltobjekter er alt fra enkle stabbur til kompliserte bygninger. Ut fra visjonen om at ingen av disse skal gå tapt som følge av brann forventes det at alle disse objektene registreres som særskilte brannobjekter. Innretningen av tilsynet kan imidlertid variere. Vi viser her til forebyggendeforskriftens § 6 – 2 om gjennomføring av tilsyn og saksbehandling. Her fremkommer det at vanlig tilsyn kan erstattes med egenmelding fra objekteier når det er dokumentert at brannsikkerheten i objektet er tilfredsstillende og det ikke har skjedd vesentlige endringer siden forrige tilsyn. Dette bør vurderes ved enkle objekter.

Tilsyn med andre objekter med basis i lokal forskrift

For objekter med mer enn alminnelig risiko, men som ikke naturlig faller inn under definisjonen særskilte brannobjekter, kan kommunen fastsette en lokal forskrift om tilsyn med andre brannobjekter. Hyppighet og omfang av tilsyn bør fremgå av forskriften. Det bør i den forbindelse avklares om det er hensiktsmessig å legge til grunn kravene for tilsyn i særskilte brannobjekter, jf. forebyggendeforskriften § 6-2.

Omsorgsboliger og andre satsingsområder

En omsorgsbolig defineres som en bolig som er tilpasset orienterings- og bevegelseshemmede og fysisk tilrettelagt slik at beboere etter behov skal kunne motta heldøgns pleie og omsorg, og hvor kommunen har tildelingsplikt. De som bor i disse boligene er ofte utsatt for brann, og må ofte ha bistand for å komme seg i sikkerhet. Det er derfor viktig at brannvesenet har fokus på disse boligene.

Etter brann- og eksplosjonsvernloven er det eier av bygningen som har ansvaret for at bygningen har tilfredsstillende brannsikkerhet i forhold til hva den brukes til. Det er derfor eier som må foreta en risiko-/helhetsvurdering av brannsikkerheten, og som må iverksette nødvendige tekniske og organisatoriske tiltak i bygningene.

Omsorgsboliger faller normalt ikke inn under særskilte brannobjekter. Dersom det skal gjennomføres tilsyn i bygninger med definerte omsorgsboliger, forutsettes det at kommunestyret fastsetter lokal forskrift som gir hjemmelsgrunnlag og definerer innhold og omfang av tilsynet. Alternativt kan kommunestyret, vanligvis brannsjefen gjennom delegert myndighet, fatte enkeltvedtak om tilsyn i de enkelte omsorgsboliger. Direktoratet anbefaler å bruke lokal forskrift.

Lokal satsing på økt brannsikkerhet i omsorgsboliger forutsetter i tillegg et tverrfaglig samarbeid med kommuneledelsen og kommunens etater innen pleieog omsorg, eiendomsforvaltning, byggesak og tilhørende politiske organer. Et bredt lokalt engasjement hvor brann- og feiervesenet er aktive bidragsytere og pådrivere, kan inneholde følgende tiltak/aktiviteter:

Når tilsynspersonell møter hjemmeboende pleie- og omsorgstrengende bør man benytte anledningen til å avsette noen ekstra minutter for å informere om brannforebyggende tiltak generelt. Eksempelvis kan egenutviklet ”eldrepakke” med materiell deles ut. En slik pakke kan man f.eks. lage i samarbeid med ergoterapeut i kommunen, og pakken kan bl.a. inneholde orientering om tilgjengelige hjelpemidler fra hjelpemiddelsentralen.

Fyringsanlegg

Kontraktsutsatt tilsyn med fyringsanlegg

Kommunen kan overlate alle eller enkelte av forskriftens oppgaver, i henhold til Forebyggendeforskriften § 7-4, til feiermester. Dette må ses i sammenheng med kapitlet om delegasjon av myndighet.

Kontraktens innhold
Kommuner som inngår kontrakt med feiermester, bør likevel vurdere å opprettholde funksjoner som ivaretar motivasjons- og informasjonstiltak i kommunen, i tillegg til det som blir kontraktsfestet.

Feier, som vil inngå kontrakt om oppgaver i henhold til forskriften, må ha enten mesterbrev eller tilsvarende tilleggskvalifikasjoner som må dokumenteres. Se i den forbindelse kravene i EØS-avtalen. Kravet til faglig kompetanse er satt for å sikre tilstrekkelig kvalitet i den private delen av feiervirksomheten. Kravet gjelder selv om det inngås kontrakt om begrensede deler av oppgaven etter forskriften, f.eks. bare feiing.

Selv om oppgavene legges til en feiermester, vil det fremdeles være tilsynsmyndigheten/kommunen som har myndighet til å gi pålegg og andre sanksjoner.

Kommunen/brannsjefen må også innarbeide et system for kvalitetssikring av feie- og tilsynstjenesten, så som rutiner for feiing, tilsyn og informasjon. Av årsmeldingen skal det fremgå hvilket kvalitetssikkerhetssystem som er etablert og hvordan det er fulgt opp. Kommunens/brannsjefens oppfølgingsansvar for dette inngår i Direktoratets tilsyn med kommunen.

Samordnet tilsyn med andre HMS-myndigheter

De fire HMS-etatene: Arbeidstilsynet, Statens forurensningstilsyn, Næringslivets sikkerhetsorganisasjon og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har inngått en avtale om å samarbeide på HMS-området når det gjelder blant annet tilsyn, informasjon, regelverk, forskning og utvikling. Link til HMS-etatene: www.hmsetatene.no

De overordnede mål for tilsynssamarbeid både sentralt, regionalt og lokalt er å:

Det meste av HMS-etatenes tilsyn gjennomføres av de regionale og lokale tilsynsetatene. Derfor er det viktig at også brannvernmyndighetene deltar i samordnet tilsyn sammen med de andre HMS-etatene i sin region/sin kommune.

I de fleste fylker er det opprettet lokale/regionale samordningsgrupper under ledelse av Arbeidstilsynet. Disse gruppene har til oppgave å koordinere og samordne tilsynsaktivitetene lokalt. I det regionale samarbeidet inngår Arbeidstilsynets distrikter, fylkesmennenes miljøvernavdelinger, berørte DSBregioner, de lokale el-tilsyn ved e-verkene (DLE) samt kommunale brannvernmyndigheter.

HMS-etatene ønsker i fremtiden å fokusere mer på samordning mot felles målgrupper. Målgrupper kan forstås som yrkesgrupper, bransjer, temaområder eller regioner som myndighetene ønsker å rette innsats mot.

Utveksling av tilsynsplaner og samarbeid i planleggingsfasen sentralt og regionalt/lokalt kan avdekke felles målgrupper.

De fire HMS-etatene har foruten å ha etablert et felles nettsted www.hmsetatene.no, også utviklet en felles tilsynsdatabase (FTD).

Felles tilsynsdatabase (FTD) inneholder opplysninger om etatenes planlagte og gjennomførte tilsyn i virksomhetene. Hensikten med FTD er å kunne samordne og koordinere den samlede tilsynsvirksomheten til HMS-etatene enda bedre. Basen inneholder opplysninger om tidspunkt for tilsynet, tema for tilsynet og om eventuelle reaksjoner er åpne eller lukket. Det er også mulighet til å se tilsynsrapporten som er utarbeidet for det enkelte objekt.

FTD er også register over virksomheter som er meldepliktig eller rapporteringspliktig etter storulykkeforskriften § 6 og § 9. All informasjon om selskaper og foretak er hentet fra Enhetsregisteret og oppdateres jevnlig.

Landets brannvesen gis nå tilgang til denne basen for registrering av tilsynsrapporter og registreringen kan skje direkte fra Web-siden. Dette vil bidra til at de lokale tilsynsetatene kan utveksle opplysninger om planlagte satsingsområder og erfaringer etter gjennomførte tilsyn. Man kan også sette fokus på felles problemområder og bidra til videre kvalitetsutvikling av utførelse og rapportering.

Et slikt verktøy i bruk vil kunne gi et fundament også for systemrettede tilsyn overfor større eiendomsselskaper, kjeder og lignende som kan utøves i et samarbeid mellom brannvesen regionalt og/eller sentralt.

5. Prosedyrer for varsel

Varsel om tilsyn med særskilte brannobjekter

Tilsyn skal som hovedregel være meldt på forhånd. Uanmeldt tilsyn kan finne sted ved behov. Det fremgår av brann- og eksplosjonsvernloven § 34 tredje ledd at eier, bruker, arbeidsgiver eller representant for disse har rett til, og kan pålegges, å være til stede under kontrollen. Ved meldt tilsyn i særskilte brannobjekter skal brannvernleder (representant for eier og bruker) delta, jf. forebyggendeforskriften § 6-1. I den forbindelse er det naturlig at varselet sendes til brannvernleder, som igjen varsler eier, virksomhet(er), bruker(e). Tilsynspersonellet kan bestemme at retten til å være til stede ikke skal gjelde ved intervju av arbeidstaker eller dersom slik tilstedeværelse ikke kan gjennomføres uten vesentlig ulempe eller uten at formålet med kontrollen settes i fare.

Som hovedregel tas det først kontakt per telefon for å avtale tidspunkt for tilsynet, før skriftlig varsel bekrefter avtalen. Skjemaet: mal 04b ”Opplysningsskjema ved tilsyn” anbefales oversendt sammen med varselet. Det er et kartleggingsskjema hvor brannvernleder bes gi en nærmere beskrivelse av brannobjektet, herunder eventuelle endrede forhold. Status fremlegges/gjennomgås under tilsynet. Hvis brannvernleder ikke møter som avtalt, vil det være naturlig å ta kontakt med vedkommende, og eventuelt avtale et nytt tilsyn. Dersom det ser ut som om brannvernleder bevisst unngår å møte på tilsynet, kan det være aktuelt å forfølge avviket med passende reaksjonsform. Mest naturlig vil da være å pålegge brannvernleder å møte i medhold av brann- og eksplosjonsvernloven § 37. Dette må i så fall bero på en konkret vurdering av tilgjengelige ressurser og antatt risikoforhold i objektet. Tilsynet kan også gjennomføres uten at brannvernleder er til stede. Det kan innhentes bistand fra politiet for å få tilgang til objektet, jf. brann- og eksplosjonsvernloven § 34 første ledd.

Varsel om tllsyn med andre objekter

Prosedyrer for varsling av tilsyn med andre brannobjekter er i hovedsak lik varsel om tilsyn med særskilte brannobjekter. Det er imidlertid ingen krav om at brannvernleder koordinerer brannvernarbeidet i slike byggverk. Eier eller representant for byggverket skal varsles om tilsynet.

Varsel om tematilsyn, satsingsområde Rutiner ved varsling av et tematilsyn innenfor et satsingsområde følger i hovedsak de samme rutiner som ved varsling av ordinært tilsyn. I varslingsbrevet må det vektlegges hvilket temaområde tilsynet gjelder for, hvilket omfang tilsynet skal ha og hvem som skal delta under tilsynet. Eksempler på temaområder er sprinkling, rømningsveier, brannvernopplæring og øvelser, etc. Se i den forbindelse veiledning til forebyggendeforskriften s. 65.

Avtale om tilsyn utført ved egenmelding

Egenmelding forutsettes benyttet for objekter der det er dokumentert at brannsikkerheten er tilfredsstillende og det ikke er skjedd vesentlige endringer siden siste tilsyn. En egenmelding innebærer at eier gjennom meldingen dokumenterer systematisk internkontroll. Vesentlige forutsetninger for at objekter gis anledning til å benytte egenmelding er at:

Varsel om tilsyn med fyringsanlegg

Eier eller representant for eier av fyringsanlegget skal varsles innen rimelig tid før tilsyn, og eier kan pålegges å varsle andre brukere av vedkommende bygning, jf. forebyggendeforskriften § 7-1. Som rimelig tid anses fra to til fem dager.

Varselet kan bekjentgjøres ved melding i postkasse, som oppslag eller på annen hensiktsmessig måte. Varselet skal inneholde opplysninger om hjemmelsgrunnlag, tilsynsomfang samt eventuelle dokumenter som eier/bruker skal fremlegge under tilsynet. I tillegg kan varselet inneholde informasjon og veiledning om brannsikkerheten generelt.

Dersom tidspunktet ikke passer, vil det kunne avtales nytt tidspunkt for tilsynet.

Prosedyre for gjennomføring

Med tilsyn menes det i dette dokumentet å påse at bestemmelser gitt i eller i medhold av brann- og eksplosjonsvernloven følges. Et tilsyn består av kontroll og eventuell reaksjon, og det skal gjennomføres i henhold til relevante deler av Styrende dokumenter for tilsyn og Forvaltningslovens bestemmelser. Innenfor respektive tilsynsområder skal et tilsyn omfatte kontroll av alle forhold som har betydning for brannsikkerheten, herunder forhold som har betydning for gjennomføring av brannbekjempelse og øvrig redningsinnsats. Ved alle former for tilsyn er første granskningspunkt å sjekke om tidligere avvik er fulgt opp og lukket.

Under tilsynet med virksomheter er det viktig å få verifisert om spesifiserte planer og tiltak blir etterlevd i praksis. Verifikasjon av ulike risikoområder, kombinert med intervju av brukere benyttes for å avdekke eventuelle mangler mellom plan og praksis.

Tilsynet skal avdekke om eier/virksomhet/bruker etterlever kravene i brann- og eksplosjonsvernloven, med tilhørende forskrifter, herunder Internkontrollforskriftens krav til systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid.

Tilsynet skal i utgangspunktet være systemrettet (HMS), med objektive stikkontroller. Det er også viktig at tilsynet er motivasjons- og informasjonsrettet.

Utvikling mot mer systemrettet tilsyn innenfor spesielle satsingsområder, tematilsyn, og samordnede tilsyn er en nødvendig og ønsket utvikling av tilsynsarbeidet. Som et ledd i dette anbefales det å gjennomføre systemrettede tilsyn (ikke fullstendige revisjoner) overf.eks.vis eiendomsselskaper (offentlige og private), landsomfattende selskaper/kjeder, transportselskaper og lignende. Samtidig med at systemrettet tilsyn gjennomføres ved administrasjonen eller hovedkontor for aktuell objekt/selskap/enhet gjennomføres et verifikasjonstilsyn ved et av selskapets eller enhetens virksomheter. Med basis i systemtilsynet og verifikasjonstilsynet skal en vurdere alle forhold som kan påvirke risikoen for brann og om de tiltak som er iverksatt for å begrense konsekvensene ved en eventuell brann er tilstrekkelige.

Flere av nevnte objekter/selskaper/enheter gjennomfører HMS-tilsyn/-revisjon av egne virksomheter. Et forbedringspotensial for brannvesenets tilsynsvirksomhet er å medvirke til å implantere brannsikkerhetsspørsmål i virksomhetens egen HMSrevisjon, eventuelt være deltaker under slike revisjoner.

Om brannvesenet gjennomfører slike systemtilsyn eller deltar fullt ut i systemrevisjon sammen med andre tilsynsetater i henhold til Styrende dokumenter for tilsyn, er disse tilsynene likestilt med tilsyn etter forebyggendeforskriften § 6-1 og egenmelding eller tematilsyn etter § 6-2 annet og tredje ledd.

En etablert praksis med denne tilsynsformen vil kunne frigjøre ressurser til andre satsingsområder og tilsynsformer.

Tilsynet skal legges opp til å være:

Arbeidet med systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid kan gjennomføres etter PUSH- modellen.

Tilsynet avsluttes med en oppsummering og evaluering, hvor det bl.a. er viktig å komme frem til en felles forståelse av eventuelle avvik og anmerkninger. Hvis det ikke blir enighet mellom partene, må dette synliggjøres i tilsynsrapporten.

Tematilsyn (tilsyn med satsingsområder)

Tilsyn skal være risikobasert. Særskilte brannobjekter er valgt ut fordi de representerer høy risiko, enten for liv, helse, miljø eller materielle verdier. Innenfor de enkelte objekttyper kan det avdekkes spesielle risikoforhold som man enten sentralt eller lokalt vil rette spesiell innsats mot. For brannvesenet er det nå åpnet muligheter for å gjennomføre kampanjer og annen målrettet innsats på bestemte områder eller i typer objekter. Ved det enkelte tilsyn er det da nødvendig å begrense innholdet.

Forutsetningen for tematilsynet er at det er en del av et større informasjons- og motivasjonstiltak brannvesenet gjennomfører mot en forhåndsbestemt objektgruppe. Hvis det initieres satsingsområder fra sentralt hold, må brannvesenet lokalt vurdere om de lokale risikoforhold er slik at det er interessant å delta.

Uanmeldt tilsyn

I noen tilfeller kan det gjennomføres tilsyn uten forvarsel. Denne tilsynsformen brukes i de tilfeller hvor man ønsker å se hvordan brannsikkerheten ivaretas under normale driftsforhold til ulike tider. Dette blir oftest brukt for å kontrollere restauranter, nattklubber og lignende på tidspunkter når disse er i full drift.

En forutseting for tilsyn ved disse objekter, som ofte ikke er særskilte brannobjekter, er at det foreligger hjemmel (i forskrift og enkeltvedtak) til å foreta tilsynet.

Tilsyn med fyringsanlegg

Tilsynet skal avdekke om eier etterlever brann- og eksplosjonsvernloven og forskrifter gitt i medhold av loven. Under tilsynet skal feieren vurdere forhold ved fyringsanlegget som har betydning for brannsikkerheten eller atkomsten for feiing.

Det skal føres tilsyn med at fyringsanlegget for oppvarming av rom og bygninger er intakt, fungerer som forutsatt og ikke forårsaker brann eller annen skade.

Det er viktig å påpeke at kravet til behovsprøvd feiing og tilsyn ikke omfatter bebyggelse som kun bebos korte deler av året. Kommunen kan imidlertid vedta en lokal forskrift hvor også slik bebyggelse omfattes av kravet om behovsprøvd feiing og tilsyn. Se i den forbindelse forholdet mellom forebyggendeforskriften § 7-3 første og femte ledd.

Tilsynet skal legges opp til å være:

For tilsyn med fyringsanlegg ved borettslag og virksomheter er det krav til dokumentasjon, jf. Internkontrollforskriftens bestemmelser.

Innhold
Tilsyn med fyringsanlegg innebærer ikke et generelt branntilsyn ved boligen. Feil eller mangler ved andre brannsikkerhetsforhold enn fyringsanlegg, f.eks.slokkeutstyr, røykvarsler/alarmanlegg, rømningsveier føres ikke opp som eventuelle avvik eller anmerkninger. Det oppfordres til at feieren gir god informasjon om forebyggende brannvern, f.eks. orientere om viktigheten av røykvarslere og håndslokkeutstyr.

Tilsynet avsluttes med en oppsummering og evaluering hvor det skal vektlegges å komme til enighet om eventuelle avvik og anmerkninger som er avdekket. Dersom det ikke er enighet, skal uenigheten presiseres i tilsynsrapporten.

Avvik vil i hovedsak være brudd på kravene i forskriften om at fyringsanlegget skal være:

Avveiningen av om en mangel ved fyringsanlegget er et avvik eller en anmerkning, må bygge på en faglig vurdering av hva som må anses som tilfredsstillende i forhold til forskriftskravene og de foreliggende risikoforhold.

Funn av avvik skal om nødvendig følges opp med reaksjonsmidler. Det bør likevel presiseres at tilsynsmyndigheten kan foreta en skjønnsmessig vurdering av hvilken reaksjonsform som er hensiktsmessig og tidspunkt for et eventuell enkeltvedtak.

Anmerkninger er ikke direkte brudd med regelverket, men de peker på forhold som på sikt kan få betydning for brannsikkerheten. Slike forhold skal eier informeres om, og de registreres i tilsynsrapporten som anmerkninger for senere oppfølging.

Eier eller representant for eier har selvstendig ansvar for å finne løsninger på hvordan et eventuelt avvik skal rettes og skal melde tilbake at avviket er lukket.

Finner tilsynsmyndigheten avvik som åpenbart kan føre til brann, eller at personsikkerheten er truet, kan det gis fyringsforbud eller forbud mot bruk.

Kontroll etter brann ved fyringsanlegget

Kontroll med fyringsanlegg etter brann eller eksplosjon vil i praksis innebære at det foretas en konkret vurdering av om fyringsanlegget er intakt og virker som forutsatt. Verken skorsteinen eller ildstedet må ha sprekker eller andre avvik som kan ha betydning for brannsikkerheten og funksjonen ved fortsatt bruk.

6. Prosedyre for oppfølging og reaksjon

Tilsynsrapport

Etter at tilsynet er utført, skal det skrives tilsynsrapport. Denne bør utarbeides og oversendes så snart som mulig. Rapporten skal beskrive de faktiske forhold som ble avdekket under tilsynet, og den skal angi tidsfrist for tilbakemelding (normalt fire uker) med fremdriftsplan for lukking/retting av eventuelle avvik.

Hvis tidligere påpekte avvik ikke er lukket, skal tilsynsmyndigheten videreføre saksgangen ut i fra tidligere oppfølging (forrige tilsyn). Det innebærer at forholdet omtales i den nye tilsynsrapporten og at avviket følges opp som en egen sak. Videre reaksjonsformer bør i den forbindelse bære preg av at eier/virksomhet/bruker har hatt rikelig anledning til å få lukket avviket.

Hvis det ikke finnes avvik som skal følges opp, er tilsynet formelt avsluttet når tilsynsrapporten sendes.

For særskilte brannobjekter sendes rapporten fortrinnsvis til brannvernleder med kopi til eier, eventuelle virksomheter, brukere og hovedverneombud/verneombud. Ved virksomheter der det er krav om verneombud, skal verneombudet ha kopi. Tilsynsrapport etter tilsyn med fyringsanlegg sendes eier eller representant for eier. Eier/virksomhet/bruker bør få tilbakemelding selv om det ikke er funnet avvik eller anmerkinger ved fyringsanlegget. Dette kan f.eks. gjøres ved at man etter tilsyn legger igjen en melding. For å spare tid kan denne standardiseres.

Det kan være hensiktsmessig å inkludere et bygningsopplysningsfelt i tilsynsrapporten som beskriver eksisterende tekniske og organisatoriske forhold ved objektet.

Ved tilsyn med virksomheter skal prosedyrene i styrende dokumenter for tilsyn legges til grunn.

Følgebrev
I henhold til styrende dokumenter skal det oversendes et følgebrev til tilsynsrapporten hvor eier gjøres oppmerksom på sin plikt til å rette opp avvik. I følgebrevet angis frist for tilbakemelding med fremdriftsplan for lukking av avvik.

Det anbefales at tilsynsmyndigheten forhåndsvarsler hele kjeden av sanksjoner (enkeltvedtak) som vil være aktuelle i forkant av prosessen i følgebrevet. Parten vil da få en samlet oversikt over hva som kan forventes hvis avviket ikke lukkes, og han kan uttale seg i forhold til et samlet sett av reaksjoner. En slik fremgangsmåte skaper forutsigbarhet, og kan til en viss grad også ha en preventiv effekt. I tillegg vil forhåndsvarsling av hele prosessen føre til en mer effektiv saksgang der man unngår unødvendig tidstap ved fortløpende varsling mellom sanksjonsvedtakene, spesielt i forhold til eventuelle høringsfrister.

Underretning om ulovlige forhold til bygningsmyndighetene

Avdekkes det forhold som synes å være i strid med plan- og bygningsloven, har tilsynsmyndigheten meldeplikt til bygningsmyndighetene, jf. Plan- og bygningsloven § 108.

Eksempler på slike forhold kan være: 

Underretning skjer ved meldingsbrev hvor bygningsmyndighetene anmodes om å følge opp saken. Tilsynsrapporten vedlegges som dokumentasjon. Det er viktig at bygningseier får en kopi. I tillegg er det viktig at tilsynsmyndigheten følger opp avviket etter brann- og eksplosjonsvernloven.

Melding til andre myndigheter

Kommunen skal sørge for at tilsynsmyndigheten samarbeider med andre aktuelle myndigheter slik at lover og forskrifter som er gitt for å kontrollere brannrisikoen anvendes samordnet, jf. forebyggendeforskriften § 5–1. Det vises spesielt til elmyndighetene.

Det må i den forbindelse presiseres at det ikke skal føres tilsyn med forhold som reguleres av andre lovverk, og at samordningsplikten kun omhandler klart synlige og alvorlige avvik. Tilsynsmyndigheten skal derfor ikke lete etter slike feil.

Tilfredsstillende tilbakemelding om retting av avvik

Hvis fremdriftsplanens innhold og tidsrammer for retting av avvik er i samsvar med tilsynsrapporten, gis en skriftlig aksept og bekreftelse på at tilsynet formelt er avsluttet. Tilsynsmyndigheten kan selv velge hvordan rettingen blir verifisert, enten ved neste tilsyn, ved dokumentasjon fra eier/virksomhet/bruker eller stikkontroller.

Utelatt tilbakemelding om retting av avvik

Dersom fristen for tilbakemelding ikke overholdes, kan tilsynsmyndigheten purre, enten muntlig eller skriftlig, på eier/virksomhet/bruker.

Dersom videre sanksjonsmidler er forhåndsvarslet i følgebrevet til tilsynsrapporten, kan enkeltvedtak om pålegg utferdiges uten ytterligere varsel.

Hvis adressaten ikke er varslet tidligere, må det sendes forhåndsvarsel om påleggsvedtak, eventuelt sammen med en skriftlig purring.

Mangelfull tilbakemelding, forhåndsvarsel om pålegg

Hvis fremdriftsplan for retting av avvik er mangelfull, oversendes et korrigerende brev hvor det fremgår hvilke forhold som ikke er tilfredsstillende. Tilsynsmyndigheten kan samtidig forhåndsvarsle om at pålegg vurderes hvis ikke tilbakemeldingen korrigeres, eller eventuelt vise til tidligere varsel om pålegg i følgebrevet. Det kan også være formålstjenlig å konferere direkte med eier eller representant for eier slik at man kan komme til enighet om hva som er en tilfredsstillende fremdriftsplan.

Pålegg

Hjemmel

Lov av 14. juni 2002 nr 20 § 37. Bestemmelsen lyder:

”Tilsynsmyndigheten gir de pålegg og treffer ellers de enkeltvedtak som er nødvendige for gjennomføringen av bestemmelsene gitt i eller i medhold av denne loven. Det skal settes frist for når pålegget skal være utført.

Dersom pålegg ikke oppfylles innen fristen, kan tilsynsmyndigheten helt eller delvis stanse virksomheten eller helt eller delvis forby bruken av vedkommende byggverk, område, produkt m.v.

Ved overhengende fare kan tilsynsmyndighetene stanse virksomheten eller forby bruken av vedkommende byggverk, område, produkt m.v. selv om pålegg ikke er gitt.

Om nødvendig kan tilsynsmyndigheten kreve bistand fra politiet for å sikre gjennomføring av vedtak etter annet og tredje ledd.”

Bestemmelsens anvendelsesområde

Det sentrale vilkåret er at det må foreligge et forhold som strider mot krav eller plikter gitt i eller i medhold av brann- og eksplosjonsvernloven, og bestemmelsen er tilsynsorganets viktigste virkemiddel til å få lukket avviket.

Pålegget er i hovedsak utgangspunktet for all oppfølging av avvik. I tillegg åpner bestemmelsen for at tilsynsmyndigheten kan stenge bygningen dersom påleggene ikke etterkommes innen en fastsatt frist, eller hvis det foreligger avvik som medfører overhengende fare.

Hvis påleggene ikke etterkommes, har tilsynsmyndighetene også andre (mindre dramatiske) sanksjonsmuligheter enn å stenge hele eller deler av bygningen (tvangsmulkt eller tvangsgjennomføring/forelegg). Det vil redegjøres for disse sanksjonsformene i egne kapitler. Det må i den forbindelse (ut i fra sikkerhet) vurderes om pålegget bør følges opp ved bruk av tvangsmulkt eller tvangsgjennomføring i stedet for å stenge hele eller deler av bygningen. I praksis stenges bygningen kun ved overhengende fare.

Tvangsmulkt er den mest brukte sanksjonsformen hvis pålegget ikke etterkommes innenfor fristen. Tidsmessig vil det være effektivt å fatte et vedtak om tvangsmulkt sammen med påleggsvedtaket, slik at tvangsmulkten begynner å løpe direkte fra tidspunktet for når påleggsfristen er går ut. Sistnevnte er svært effektivt i forhold til løpende dagbøter.

Nærmere om pålegg

Hva kan det gis pålegg om?

Kommunen kan gi pålegg om de forhold som er i strid med brann- og eksplosjonsvernloven med tilhørende forskrifter, herunder krav nedfelt i plan- og bygningslovgivningen og internkontrollforskriften.

Pålegg gir adressaten plikt til å gjennomføre bestemte tekniske og organisatoriske tiltak. I en del tilfeller følger disse tiltakene direkte av lov- eller forskriftsteksten. I andre tilfeller bør pålegg gis som funksjonskrav, dvs. at det settes krav om at vernetiltak skal gjennomføres, men adressaten for pålegget skal velge løsning selv.

Hvis man f. eks. ser på de funksjonsbaserte bestemmelsene i Teknisk forskrift til plan- og bygningsloven (TEK 1997) kapittel 7 vil det kun være anledning til å gi pålegg som funksjonskrav. I dette ligger at pålegget kun må slå fast at adressaten lukker avviket. Ved funksjonsbaserte krav er det ikke anledning til å pålegge bestemte løsningsforslag f.eks. at tilsynsmyndigheten pålegger noen å skifte dører, pålegger sprinkling, etc. Det er imidlertid viktig å presisere hva avviket konkret går ut på. Dette vil f. eks. være avvik fra preaksepterte løsninger i REN (veiledning til TEK 1997) eller opprinnelig byggetillatelse.

Det vil også kunne være et avvik hvis byggegodkjent analyse ikke er i samsvar med sikkerhetskravene i TEK § 7-21 (alternativ 2). Når påleggsadressaten får konkrete opplysninger om hva avviket går ut på, vil han som nevnt over ha et løsningsvalg i forhold til hvordan avvikene kan utbedres, da enten ved preaksepterte løsninger eller gjennom en analyse, jf. TEK 1997 § 7-21.

Selv om det ikke er tilsynsmyndighetens oppgave å spesifisere hvordan avviket skal lukkes, må brannvesenet likevel være interessert i å diskutere alternative løsninger. Kommunens forslag vil da kun være av veiledende karakter. Byggeier kan velge en annen løsning dersom dette gir samme resultat.

Det er viktig å presisere at oppfølging av avvik etter brannvernloven må ses i sammenheng med bygningsmyndighetenes plikt til å forfølge ulovligheter etter plan- og bygningsloven. Hvis bygningen også er ulovlig etter sistnevnte lovverk vil tilsynsmyndigheten ha anledning til å oversende saken til bygningsmyndighetene etter plan- og bygningsloven § 108. En slik kobling vil være mest hensiktsmessig da sistnevnte lovverk er sektorovergripende.

Eventuelle endringer i bygningstekniske installasjoner er søknadspliktige i medhold av plan- og bygningsloven § 93, og vil ikke kunne gjennomføres uten nødvendig tillatelse etter dette regelverket. Når tilsynsmyndighetenes pålegg i slike saker må være funksjonsbaserte, er det mest naturlig at saken kjøres gjennom en søknadsprosess hos bygningsmyndighetene i kommunen.

Ved sterk uenighet om valg av analyseløsninger vil tilsynsmyndighetene kunne delta på veiledende forhåndskonferanser i samarbeid med bygningsmyndighetene. Der kan fundamentet for analyseløsninger diskuteres, jf. plan- og bygningsloven § 93a. Det er imidlertid svært viktig at tilsynsmyndigheten ikke går for langt i sin veiledning slik at det kan oppstå spørsmål om inhabilitet ved et ev. senere tilsyn i objektet, jf. brann- og eksplosjonsvernloven § 13.

Formelle krav til pålegget

Ordlyden i bestemmelsen skiller mellom pålegg og enkeltvedtak i generell forstand. Det må i den forbindelse presiseres at pålegg også er et enkeltvedtak. Reaksjonene må derfor benyttes i samsvar med de formelle kravene til enkeltvedtak i forvaltningsloven.

Før det gjøres vedtak om pålegg skal det sendes forhåndsvarsel til eier. Tilsynsmyndigheten trenger ikke å sende varsel om pålegg etter at fristen for innsendelse av tiltaksplan for retting av avvik er gått ut, når tilsynsmyndigheten har varslet om hele reaksjonskjeden i følgebrevet til tilsynsrapporten.

Det er redegjort for saksbehandlingsreglene (saksforberedelser og bruk av enkeltvedtak, herunder klage), i et eget kapittel i veiledningen.

Det stilles krav i lovteksten om at det må settes en frist for gjennomføring. Det er viktig å presisere at tidsfristen er rimelig i forhold til å få gjennomført pålegget. Det må i den forbindelse vektlegges om pålegget medfører behov for avklaringer med andre myndigheter eller lovverk, f. eks. bygningsmyndighetene (plan- og bygningsloven). Det vil eksempelvis kunne ta lang tid i forhold til en prosjekteringsfase, søknadsprosess og utførelse. Videre anbefales at tidsfristen angis som en dato. Å angi en frist i dager, uker eller måneder vil være rettslig holdbart, men det kan lett oppstå uenighet om hvilken dato fristen løper fra. Bruk aldri uttrykket ”snarest mulig” eller lignende upresise uttrykk. For øvrig bemerkes at fristen bør diskuteres med partene på forhånd, slik at den blir mest mulig realistisk.

Dersom påleggsadressaten søker om forlenget frist, vurderes dette ut fra påleggets art, risiko og konsekvensen av at pålegget ikke blir rettet innen angitt tid. Søknaden skal være skriftlig og begrunnet.

Hvem kan pålegg etter denne bestemmelsen rettes mot?

Ordlyden i brann- og eksplosjonsvernloven § 37 sier ingenting om hvem som er adressat for eventuelle pålegg/enkeltvedtak. Kriteriene for å ilegge pålegg knyttes til, sitat: ”nødvendig for gjennomføringen av bestemmelsene gitt i eller i medhold av denne lov”. Det må i den forbindelse ses på hvem som er ansvarlig for de plikter som eventuelt er fraveket, og ordlyden må tolkes slik at tilsynsmyndigheten har en valgmulighet i forhold til hvem som er nærmest til å få gjennomført pålegget mest effektivt.

I utgangspunktet bør sanksjoner rettes mot eier av bygget. Eier er ansvarlig for at bygget oppfyller nødvendige tekniske krav, jf. brann- og eksplosjonsvernloven § 6 første ledd og forebyggendeforskriften § 2-1. Eier har i tillegg plikt til å påse at bygningstekniske konstruksjoner, sikkerhetsinnretninger og andre nødvendige sikringstiltak vedlikeholdes og virker som forutsatt, jf. brann- og eksplosjonsvernloven § 6 andre ledd.

Det kan også gis pålegg til bruker av bygget hvis dette er mer hensiktsmessig i forhold til en effektiv gjennomføring av pålegget. Dersom bruker og eier er den samme person, har dette skillet ingen betydning. Som det fremgår av brann- og eksplosjonsvernloven § 6 annet ledd har også bruker en plikt til å påse at bygningstekniske konstruksjoner, sikkerhetsinnretninger og øvrige sikringstiltak holdes i forsvarlig stand og virker som forutsatt. Bruker kan da ansvarliggjøres på samme måte som eier, f.eks. hvis brannalarmen ikke fungerer som forutsatt eller hvis rømningsveier blokkeres, etc. Ved avvik som går på bruken av bygget eller mindre vedlikehold, kan det være mer hensiktsmessig å rette pålegget mot bruker for å sikre en mer effektiv gjennomføring. Dette må i så fall vurderes i hvert enkelt tilfelle.

Hvis avviket følger av krav i internkontrollforskriften, skal pålegget rettes mot virksomheten i bygningen, jf. brann- og eksplosjonsvernloven § 8. Virksomhet kan både være eier, bruker eller begge deler. Eksempler på virksomheter er eier/utleier av næringsbygg, borettslag, etc.

Hvem kan gi pålegg?

Kommunen (som lokal tilsynsmyndighet) har kompetanse til å fatte vedtak knyttet til oppfølging av avvik, jf. brann- og eksplosjonsvernloven § 32. Denne vedtakskompetansen er gjerne delegert til administrasjonen ved brannsjefen.

I forhold til interkommunale- selskaper har kommunen gjerne delegert vedtakskompetansen til et representantskap som igjen delegerer videre (subdelegasjon) til brannsjefen.

Det er redegjort for generelle saksbehandlingsregler knyttet til pålegg i et eget kapittel i veiledningen.

Tilbakemelding om gjennomføring av pålegg

Det foreligger ingen formelle krav til tilbakemelding fra påleggsadressaten annet enn at pålegget skal være gjennomført. Det er imidlertid vanlig at tilsynsmyndigheten ber om en skriftlig tilbakemelding i pålegget.

Hvis det foreligger en tilbakemelding kan tilsynsmyndigheten kontrollere at pålegget er gjennomført eller avvente verifisering til neste tilsyn. Hvis det ikke forligger en tilbakemelding kan tilsynsmyndigheten følge opp forholdet, eventuelt gjennomføre kontroll.

Pålegget ikke gjennomført

Hvis pålegget ikke er gjennomført innen fastsatt frist, bør tilsynsmyndigheten følge opp med videre sanksjoner. Aktuelle sanksjoner er tvangsmulkt, tvangsgjennomføring eller vedtak om forbud mot bruk.

Forbud mot ”bruk”

Hovedregel – stengning etter pålegg

Brann- og eksplosjonsvernloven § 37 annet ledd åpner for at tilsynsmyndigheten kan forby bruken av hele eller deler av objektet/fyringsanlegget, samt helt eller delvis stanse virksomheten dersom pålegget ikke er gjennomført innen fastsatt tidsfrist.

Loven knytter ikke spesielle vilkår til å bruke stengning, annet enn at påleggsfristen må være oversittet. Bestemmelsen må ses på som et tvangsmiddel på lik linje med tvangsmulkt og forelegg, men det vil være mest aktuelt å benytte dette virkemiddelet der hvor tvangsmulkt eller forelegg anses som lite hensiktsmessig i forhold til å få gjennomført pålegget.

Avgjørelse om forbud mot bruk er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Sanksjonen må derfor benyttes i samsvar med de formelle kravene til enkeltvedtak i forvaltningsloven. Det vises til eget kapittel om generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak.

Det er spesielt viktig å presisere at tilsynsmyndigheten forhåndsvarsler eventuelle vedtak om bruksforbud.

Unntak – stengning uten at pålegg er gitt

Bestemmelsens tredje ledd åpner for at kommunen kan forby bruk av objekt eller fyringsanlegg samt stenge hele eller deler av disse selv om pålegg ikke er gitt.

Vilkåret er ”overhengende fare”. Bestemmelsen er et unntak fra brann- og eksplosjonsvernlovens hovedsystem med pålegg som utgangspunkt og skal kun benyttes i tilfeller hvor det ikke er forsvarlig å vente til avvikene er utbedret. Det må da vurderes hvor farlig det er å opprettholde bruken eller virksomheten i bygningen. Hvis bygningen skal stenges er det et minimumskrav at vedtaket formidles muntlig på stedet. Tilsynsmyndigheten må da huske på å gjøre adressaten oppmerksom på at vedtaket kan kreves skriftlig i ettertid, jf. forvaltningsloven § 27 første ledd og § 23. Tilsynsmyndigheten oppfordres imidlertid til å benytte skjemaet det er henvist til nedenfor. Dette vil kunne forhindre misforståelser og sørge for at alle involverte parter vet nøyaktig hva vedtaket går ut på.

Tvangsmulkt

Forhåndsvarsling

Før det gjøres vedtak om tvangsmulkt skal det sendes forhåndsvarsel til eier. Varsel om tvangsmulkt etter at påleggsfristen er oversittet vil kun være aktuelt der hvor det ikke er fattet vedtak om tvangsmulkt sammen med pålegget, og/eller at tilsynsmyndigheten ikke har varslet om hele reaksjonskjeden i følgebrevet til tilsynsrapporten.

Det er redegjort for generelle saksbehandlingsregler knyttet til forhåndsvarsling i et eget kapittel i veiledningen.

Uttalelse til forhåndsvarsel om tvangsmulkt

Fremkommer det uttalelse fra eier, representant for eier eller virksomhet innen tidsfristen, skal denne uttalelsen tas med i vurderingen når vedtak om tvangsmulkt fattes.

Vedtak om tvangsmulkt

Innledning/Hjemmel

Etter brann- og eksplosjonsvernloven § 39 kan kommunen (tilsynsmyndigheten) ilegge en løpende tvangsmulkt eller engangsmulkt dersom et pålegg ikke er oppfylt innen fastsatt frist. Formålet med tvangsmulkt er å motivere adressaten til å innrette seg lovlig.

Et vedtak om tvangsmulkt vil alltid være betinget av at pålegget ikke er gjennomført innen fristen og kan ikke ilegges på selvstendig grunnlag. Adressaten skal ha en tilstrekkelig frist for å få gjennomført pålegget.

Tvangsmulkten har virket etter sin hensikt når den ansvarlige (eier, bruker, virksomhet) lukker avviket slik at mulkten ikke påløper. Det er i den forbindelse viktig å presisere at tvangsmulkt ikke er straff!

Når kan det ilegges tvangsmulkt?

Et vedtak om tvangsmulkt må som nevnt over knyttes til pålegget. Dette kan gjøres på to måter. Enten ved at tvangsmulktsvedtaket fastsettes samtidig med vedtak om pålegg, eller etter at påleggsfristen har gått ut og det settes en ny frist for å lukke avviket. Hvis vedtak om tvangsmulkt fastsettes samtidig med pålegget, vil tvangsmulkten kunne påløpe umiddelbart etter at påleggsfristen har gått ut. En slik fremgangsmåte vil være mest hensiktsmessig når avviket kan lukkes uten at det kreves tillatelse fra andre myndigheter (bygningsmyndigheter), f.eks. organisatoriske forhold og enklere tekniske tiltak.

Dersom avviket krever behandling hos andre myndigheter, er det viktig at adressaten gis en rimelig frist. Det vil da være mest hensiktsmessig å fatte vedtak om tvangsmulkt etter at påleggsfristen har gått ut. I motsatt fall vil tvangsmulkten fungere mer som straff enn tvangsmiddel.

Tvangsmulkt kan ikke fastsettes på selvstendig grunnlag, og adressaten må gis en tilstrekkelig tidsfrist slik at avviket kan lukkes før det eventuelt påløper en tvangsmulkt. Det er viktig å presisere at tvangsmulkt ikke benyttes i den hensikt å straffe noen.

Selv om vilkårene for bruk av tvangsmulkt foreligger, må ikke tilsynsmyndigheten (kommunen) nødvendigvis ilegge en mulkt. Etter ordlyden i brann- og eksplosjonsvernloven § 39, ”kan” tvangsmulkt anvendes. Det er tilsynsmyndigheten som avgjør om det skal ilegges tvangsmulkt. Ressursbruken ved å videreforfølge avviket må i den forbindelse veies opp mot farepotensialet.

Det foreligger også andre virkemidler som kan benyttes, f. eks tvangsgjennomføring (forelegg) eller stengning/forbud mot bruk.

Hvem kan ilegges tvangsmulkt?

Tvangsmulkt er som nevnt over betinget av at det foreligger et pålegg om lukking av avvik. Tvangsmulkt kan derfor gis til adressaten for pålegget, herunder statlige, fylkeskommunale og kommunale adressater. Det er ikke aktuelt å ilegge tvangsmulkt til andre enn adressaten for pålegget.

Former for tvangsmulkt

Brann- og eksplosjonsvernloven § 39 åpner for to typer sanksjonsformer. Enten som løpende dagmulkter eller som engangsmulkt. Det forutsettes at løpende dagmulkter er hovedregelen, men tilsynsmyndigheten må vurdere om det er mer effektivt å ilegge en engangsmulkt i forhold til at adressaten innretter seg etter pålegget. Det må i den forbindelse presiseres at engangsmulkt kan arte seg som et særlig hardt pressmiddel, og forutsettes brukt kun i spesielle tilfelle.

Utmåling av tvangsmulkt

Påleggsvedtaket inneholder ofte flere punkter. Hvert av punktene skal oppfylles som pålegg. Tvangsmulkt må derfor fastsettes for hvert enkelt pålegg.

Det må igjen presiseres at utgangspunktet er at pålegg skal oppfylles, og at tvangsmulkt kun skal være et pressmiddel. Mulkten må derfor settes så høyt at det ikke bare skal være ulønnsomt å neglisjere pålegget, men at adressaten også finner det uholdbart å forholde seg passiv. Størrelsen på mulkten må derfor justeres ut i fra hvem pålegget er rettet mot. Næringsdrivende bør eksempelvis som regel ha høyere bøter enn privatpersoner, etc.

Når tvangsmulkt fastsettes som en løpende mulkt, må en finne en passende døgnsats. Dette gjøres ved at man først finner størrelsen på tvangsmulkten (ut i fra kriteriene i ovennevnte avsnitt). Deretter må man se på hvor lang tid man antar (korteste tidsrom) at adressaten trenger for å få gjennomført pålegget. Deretter må tvangsmulkten fordeles ut i fra antallet dager i tidsrommet.

Som eksempel kan nevnes at tilsynsmyndigheten finner at kr. 30.000 anses som en passende tvangsmulkt i forhold til å få lukket avviket. Hvis man antar at adressaten (som kortest) antas å bruke 30 dager på å få lukket avviket, vil døgnsatsen bli kr. 1000. Hvis avviket lukkes etter 10 dager er det påløpt en tvangsmulkt på kr. 10.000, som deretter må inndrives. Tvangsmulkten løper inntil pålegget er gjennomført.

Hvis tvangsmulkten fastsettes som et engangsbeløp, vil hele beløpet forfalle når fristen for å få gjennomført pålegget er oversittet. Dette kan som nevnt over arte seg som et hardt virkemiddel og bør kun benyttes i tilfeller der det er tvingende nødvendig med en rask gjennomføring.

Nærmere om saksbehandling

Tvangsmulkt er, på samme måte som pålegg, et selvstendig enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Dette betyr at forvaltningslovens regler om varsling, begrunnelse, underretning og klage må følges. Se i den forbindelse kapittelet om generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak.

Når det gjelder varsling, er det viktig å se på det som er skrevet ovenfor om forhåndsvarsling av hele reaksjonskjeden. Som et minimum må varselet inneholde fra når (dato) tvangsmulkten begynner å løpe og hvilken reaksjonsform som er aktuell (dagbøter eller engangsmulkt). Varselet bør også inneholde en antydning om tvangsmulktens størrelse. Adressaten må i henhold til forvaltningsloven § 16 gis en rimelig frist for å komme med merknader til varselet.

Det må i underretningen opplyses om klageadgang, klagefrist, hvem som er klageinstans samt hvor eventuell klage skal sendes (underinstansen). Dersom vedtaket kan tenkes å føre til skade for en part, må det videre opplyses om adgangen til å be om oppsettende virkning (utsatt iverksettelse) inntil klagesaken er avgjort, jf. forvaltningsloven § 42 første ledd og se ovenfor om klage.

Sentral tilsynsmyndighet kan ettergi påløpt tvangsmulkt

Brann- og eksplosjonsvernloven § 39 første ledd siste punktum åpner for at sentral tilsynsmyndighet (DSB) ”kan” ettergi ilagt tvangsmulkt. Myndigheten til å frafalle påløpt tvangsmulkt er løftet opp på sentralt nivå for å sikre en ensartet praksis. Det er ikke knyttet vilkår til når sentral tilsynsmyndighet (DSB) kan frafalle påløpt tvangsmulkt. Det vil i så fall bero på en skjønnsmessig vurdering (fritt skjønn).

Bestemmelsen reiser en del juridiske spørsmål i forhold til kommunens adgang til å omgjøre egne vedtak etter forvaltningsloven § 35, sammenholdt med at kommunen ikke har anledning til å ettergi påløpte bøter. Det er i den forbindelse viktig å skille mellom selve grunnlaget for tvangsmulkten (kommunens vedtak) og pengebeløpet som eventuelt er påløpt.

Det kan tenkes praktiske tilfeller hvor kommunen har fått nye opplysninger som tilsier at grunnlaget for å gi tvangsmulkt kanskje er falt bort og det er ønske om å endre vedtaket. Kommunen kjenner saksforholdet best og er som oftest nærmest til å vurdere om et vedtak bør endres. Konsekvensene av et slikt endringsvedtak er at tvangsmulkt som virkemiddel ikke lenger skal gjelde overfor påleggsadressaten. Dette er problemløst så lenge tvangsmulkten ikke har begynt å løpe (er påløpt). I slike tilfeller er det ingenting å ettergi. Hvis derimot endringsvedtaket gjøres etter at tvangsmulkten er påløpt (etter forfallsdato), vil ikke kommunen kunne ettergi dette beløpet selv om grunnlaget for tvangsmulkten (enkeltvedtaket) er bortfalt/endret. Da må eventuelt søknad om ettergivelse oversendes sentral tilsynsmyndighet (DSB) for avgjørelse.

Hvis endringsvedtaket gjøres når deler av tvangsmulkten allerede er påløpt, men hvor en del fortsatt gjenstår (løpende dagmulkter), må reglene forstås slik at det kan ses bort fra det beløpet som gjenstår. Det må eventuelt søkes om ettergivelse til sentral tilsynsmyndighet (DSB) for den delen som allerede er påløpt.

Inndrivelse av tvangsmulkt

Det fremgår av brann- og eksplosjonsvernloven § 39 første ledd siste punktum at tvangsmulkt som er ilagt av kommunen tilfaller kommunen. Kommunen har også plikt til å inndrive tvangsmulkten. Det samme gjelder hvis brannvesenet er organisert i et interkommunalt selskap, med mindre annet er avtalt.

Dersom det ikke lykkes å komme til enighet om innbetaling på frivillig basis, må tilsynsmyndigheten sørge for at mulkten inndrives ved tvang. Det må i den forbindelse presiseres at vedtaket om tvangsmulkt fra offentlig myndighet er et eget tvangsgrunnlag, jf. lov av 26. juni 1992 nr 86 (tvangsfullbyrdelsesloven) § 7- 2 bokstav d. Tilsynsmyndigheten trenger derfor ikke å skaffe seg tvangsgrunnlag for inndrivelse ved dom. Begjæring om utlegg (kravet) kan derfor fremsettes direkte til namsmyndighetene. Kompetent namsmyndighet er i utgangspunktet namsmannen i distriktet hvor påleggsadressaten har sitt hjemting, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-3 første ledd.

Hvis man er usikker på hvem som er kompetent namsmyndighet, kan tilsynsmyndigheten ta kontakt med namsmannen eller lensmannen i bostedskommunen for nærmere avklaring. Det vil også kunne være aktuelt å fremsette begjæringen for namsmannen i et distrikt som påleggsadressaten har særskilt tilknytning til, jf. bestemmelsens annet ledd. Det kan f.eks. være namsmannen i distriktet hvor tilsynsobjektet befinner seg.

Tvangsfullbyrdelsesloven stiller også formelle krav i forhold til hva begjæringen skal inneholde av opplysninger, jf. tvangsfullbyrdelsesloven §§ 7-5 og 5-2. Som et hjelpemiddel kan man benytte seg av skjema for begjæring om utlegg. Hvis skjemaet fylles ut i korrekt stand, vil de formelle kravene til begjæringen være oppfylt.

I tillegg til hovedkravet (selve tvangsmulkten) må det også beregnes renter i henhold til lov av 17.12.1976 nr 100 (forsinkelsesrenteloven), § 2 og § 3. Eventuelle renter påløper fra tidspunktet for når tvangsmulkten forfaller til betaling. Det er viktig å presisere at forfallstidspunktet ikke er sammenfallende med når tvangsmulkten påløper. Det er gjerne slik at kommunen sender ut en giro etter at hele tvangsmulkten er påløpt med frist for innbetaling. Rentene vil da normalt begynne å løpe fra tidspunktet hvor betalingsfristen går ut. Som et eksempel kan nevnes at giroen har frist for innbetaling 25. mai. Det vil da være naturlig å beregne forsinkelsesrenter fra 26. mai.

Finansdepartementet har fastsatt at rentesatsen skal være 9,25 % fra 01. januar 2006, jf. egen forskrift om renter ved forsinket betaling. Rentesatsen oppdateres 2 ganger i året (hvert halvår). Forskriften er bl.a. tilgjengelig på hjemmesidene til Finansdepartementet og Lovdata (www.lovdata.no).

Det er viktig å presisere at bestemmelsene i tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 7 ikke gjelder for krav mot staten, fylkeskommuner, kommuner eller interkommunale foretak, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 1-2. Inndrivelse av tvangsmulkt mot slike adressater må skje på frivillig basis.

Tvangsgjennomføring (Forelegg/Tvangsfullbyrdelse)

Hjemmel

”Brann- og eksplosjonsvernloven § 40. Tvangsgjennomføring Tilsynsmyndigheten kan utferdige forelegg mot den som unnlater å etterkomme pålegg eller forbud som er gitt med hjemmel i denne lov. Med forelegg menes her et nytt pålegg om at det tidligere pålegget eller forbudet skal etterleves innen en frist som fastsettes i forelegget. Forelegget skal gi opplysninger om bestemmelsene i annet ledd og skal, så langt mulig, forkynnes for den det er rettet mot.

Den forelegget er rettet mot, kan reise søksmål mot det offentlige for å få forelegget prøvet. Blir søksmål ikke reist innen 30 dager fra forkynnelsen, har forelegget samme virkning som en rettskraftig dom, og kan fullbyrdes etter reglene for dommer.

Forelegget kan ikke påklages.

Blir pålegget i rettskraftig dom eller dermed likestilte forelegg ikke etterkommet, kan vedkommende tilsynsmyndighet selv besørge eller få besørget at pålegget utføres for regning av den som dommen eller forelegget er rettet mot, uten at det er nødvendig med kjennelse etter tvangsfullbyrdelsesloven § 13-14.

Ved overhengende fare kan pålegget fullbyrdes etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven § 13-14 uten at dom eller forelegg kreves.”

Anvendelsesområdet

Etter brann- og eksplosjonsvernloven § 40 kan manglende etterlevelse av innholdet i pålegg og forbud følges opp med forelegg. Tilsynsmyndigheten (kommunen) kan utferdige forelegg ved alle forhold i strid med brann- og eksplosjonsvernloven med tilhørende forskrifter eller konkrete vedtak. Forelegg kan få samme rettsvirkninger som en rettskraftig dom, dvs. at forelegget kan tvangsfullbyrdes etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven.

Vanligvis må forvaltningen reise sak for domstolene for å få grunnlag for tvangsgjennomføring av et offentlig vedtak, men ved bruk av forelegg ligger initiativet til å gå til søksmål hos den forelegget er rettet mot. Det er i slike tilfeller den private part som må gå til søksmål innen 30 dager etter forkynnelsen for å hindre at det etableres tvangsgrunnlag ved forelegg.

Det er viktig å presisere at det må påregnes bruk av store ressurser hvis man velger å følge opp pålegg ved bruk av forelegg. Dette gjelder spesielt i forhold til avvik fra tekniske krav hvor tilsynsmyndigheten bl.a. må avklare eventuelle endringer med bygningsmyndighetene. Det kan også være nødvendig å bruke politiet for å få tilgang til objektet. Det bør derfor vurderes om ikke tvangsmulkt er et bedre alternativ å bruke som tvangsmiddel, eller at tilsynsmyndigheten stenger bygningen/stanser bruken ved mer alvorligere avvik. Eventuelt vil tilsynsmyndigheten kunne tilbakeføre avviket til bygningsmyndighetene etter plan- og bygningsloven § 108.

Saksbehandling

Et forelegg vil alltid måtte knyttes opp til oppfølgingen av et tidligere pålegg eller forbud, jf. brann- og eksplosjonsvernloven § 37. Et forelegg er et enkeltvedtak, noe som bl.a. innebærer at det må forhåndsvarsles.

Hvis tilsynsmyndigheten har bestemt seg for at et pålegg eventuelt skal følges opp med et forelegg, bør dette fremgå av pålegget. Det fremgår av bestemmelsens tredje ledd at forelegget ikke kan påklages.

Det er også viktig å presisere at et forelegg må forkynnes overfor den som pålegget retter seg mot. Med forkynnelse menes at tilsynsmyndigheten må sørge for at vedkommende faktisk blir gjort kjent med innholdet. Dette avviker fra det generelle kravet til underretning om enkeltvedtak hvor det er tilstrekkelig at forelegget er gjort tilgjengelig for adressaten, f. eks. i postkasse, mailboks, etc.

Forkynnelsen kan også skje ved rekommandert postsendelse, men dette forutsetter at foreleggsadressaten henter oversendelsen.

Forkynnelse kan også skje ved at tilsynsmyndigheten leverer forelegget personlig til adressaten, og vedkommende kvitterer for at det er forkynt. Hvis man ikke lykkes i å få en kvittering av vedkommende, må tilsynsmyndigheten selv nedtegne en bekreftelse på at forelegget faktisk er forkynt. I forhold til beviskravet er det i den forbindelse viktig å presisere at representanter fra brannvesenet er offentlige tjenestemenn. Det vil også være viktig at nedtegnelsen skjer på stedet, og gjerne slik at foreleggsadressaten ser det eller blir gjort oppmerksom på nedtegnelsen.

Krav til innhold

Forelegget må vise til tidligere pålegg, og det må fastsettes en ny frist for når pålegget må være gjennomført. Det gis anvisning i lovteksten om at forelegget må ses på som et nytt pålegg om at tidligere pålegg skal etterleves innen en fastsatt frist. Forelegget skal også gi opplysninger om adgangen til å gå til søksmål mot tilsynsmyndigheten innen 30 dager fra forkynnelsen, jf. bestemmelsens annet ledd. Søksmål må fremmes hvis adressaten ønsker å motsette seg tvangsfullbyrdelse.

Søksmål

Eventuelt søksmål skal anlegges mot den som har utferdiget forelegget (tilsynsmyndigheten). Er det et kommunalt organ, skal vedkommende kommune stå som saksøkt.

Frist for å gå til søksmål mot forelegget

Forelegget er rettskraftig når 30 dager er gått uten at sak er reist for domstolen. Fristen avbrytes ved at stevning er ”avgitt til posten” i løpet av fristens siste dag, jf. domstolsloven § 146 første ledd.

Selve tvangsfullbyrdelsen

Ovenfor er det redegjort for hvordan tilsynsmyndigheten kan gå frem for å skaffe seg tvangsgrunnlag ved forelegg. Tvangsgrunnlaget fungerer som en hjemmel for namsmannen til å kunne tvangsfullbyrde pålegget etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven, dvs. å lukke avviket fysisk for regning av den som forelegget er rettet mot.

Bestemmelsen i brann- og eksplosjonsvernloven § 40 tredje ledd uttrykker imidlertid at tilsynsmyndigheten ikke trenger å gå veien om namsmannen hvis det er etablert tvangsgrunnlag ved forelegg. Hvis forelegget er forkynt, og vedkommende ikke har reist søksmål innen 30 dager, kan tilsynsmyndigheten fysisk sørge for at avviket lukkes på den ansvarliges (den som pålegget og forelegget er rettet mot) bekostning. Tilsynsmyndigheten velger da selv hvordan avviket skal lukkes ut i fra en forsvarlighetsvurdering.

Hvis påleggsgrunnlaget skyldes avvik fra tekniske krav i plan- og bygningsloven, må tilsynsmyndigheten sørge for at eventuelle søknadspliktige tiltak avklares med bygningsmyndighetene. Det kan leies inn kompetanse for å bistå tilsynsmyndigheten i en eventuell søknadsprosess og i forhold til selve gjennomføringen av nødvendige tiltak.

Tilsynsmyndigheten kan også få bistand av politiet for å skaffe seg tilgang til tilsynsobjektet. Se i den forbindelse brann- og eksplosjonsvernloven § 34.

Som nevnt over vil en tvangsgjennomføring medføre betydelig ressursbruk, og tilsynsmyndigheten bør derfor vurdere om andre sanksjonsformer kan være tilstrekkelige for å få gjennomført pålegget.

Brann- og eksplosjonsvernloven § 40 fjerde ledd omhandler unntak fra kravet om at det alltid må foreligge et pålegg som utgangspunkt for forelegget. Unntaket må ses i sammenheng med adgangen til å stenge en bygning eller stanse virksomheten uten forutgående pålegg. Det absolutte vilkåret er at det må foreligge ”overhengende fare”. Hvis vilkåret er oppfylt, kan pålegget fullbyrdes uten forelegg (eller dom). Tvangsfullbyrdelsen må da imidlertid skje etter kriteriene i tvangsfullbyrdelsesloven § 13-14.

7. Tilsynsmaler for særskilte brannobjekter og fyringsanlegg

Tilsynsmaler for særskilte brannobjekt og fyringsanlegg