Kommuneundersøkelsen 2021

Sammendrag

DSB har siden 2002 gjennomført en spørreundersøkelse blant landets kommuner om status for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i kommunen.

På grunn av pågående pandemihåndtering er årets undersøkelse tatt ned i omfang, men dekker fortsatt hovedelementene i lov og forskrift om kommunal beredskapsplikt. 80 prosent av kommunene har svart på årets undersøkelse, noe som er en lavere svarprosent enn de foregående årene. Dette tolker vi som en konsekvens av kommunenes høye arbeidsbelastning i forbindelse med pandemien. Flere av svarene og kommentarene i undersøkelsen understreker også dette:

"Beredskapsfeltet i 2020 har hovedsakelig handlet om pandemien og i liten grad øvrige deler av fagfeltet".

Undersøkelsen viser likevel at det jobbes jevnt og godt for å oppfylle kommunal beredskapsplikt ute i kommunene, selv om flere kommenterer at pandemihåndteringen har gått på bekostning av revisjon av planer.

Blant de kommunene som har svart på undersøkelsen oppgir 97 prosent at de har gjennomført en helhetlig ROS-analyse for kommunen. Bare 66 prosent oppfyller likevel alle de utvalgte minimumskravene til analysen. Dette er det samme resultatet som de to siste årene, og viser at det fortsatt gjenstår noe arbeid med å heve kvaliteten på ROS-analysene.

Utfordringen for kommunene er, som tidligere år, å ha ROS-analyser som ikke er for gamle. Nesten 30 prosent av kommunene har en ROS-analyse som er fra 2016 eller tidligere. For at arbeidet med samfunnssikkerhet ikke blir en pliktøvelse for å tilfredsstille gitte krav, er det viktig at resultatene i ROS-analysen brukes aktivt og systematisk. DSB ønsker å løfte fram betydningen av akkurat dette kravet.

97 prosent svarer at de har utarbeidet en overordnet beredskapsplan, mot 95 prosent i fjor. Under halvparten (47 prosent) av disse oppfyller samtlige minimumskrav. Overordnet beredskapsplan skal til enhver tid være oppdatert, og som et minimum skal den revideres en gang per år. Bare halvparten av kommunene (53 prosent) oppgir at de reviderte planen i 2020, mens 7 prosent svarer at de er i gang med revidering inneværende år. Beredskapsplanen skal i tillegg øves hvert annet år. 84 prosent svarer at de har øvd de siste to årene.

For å kunne jobbe systematisk og helhetlig med samfunnssikkerhet, må det utarbeides mål og plan for oppfølging. 81 prosent av kommunene svarer at de har utarbeidet mål for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, mens 69 prosent har en plan for oppfølging.

Selv om det ikke er lovpålagt, velger flere kommuner å etablere kommunale beredskapsråd. I år svarer 75 prosent at de har etablert dette i sin kommune, mot 70 prosent i fjor.

Et positivt resultat i årets undersøkelse er at kommunene ser ut til å samarbeide mer om krisehåndtering enn de har gjort tidligere. Kommunene melder også om tett og god oppfølging og veiledning fra Statsforvalteren gjennom det siste året.

1. Innledning

Kommunene har en sentral rolle i arbeidet med samfunnssikkerhet på lokalt nivå. De har et grunnleggende ansvar for å ivareta befolkningens sikkerhet og trygghet gjennom regelverket knyttet til kommunal beredskapsplikt. I tillegg er kommunene lokal planmyndighet og har ansvaret for at det også tas hensyn til samfunnssikkerhet i planlegging etter plan- og bygningsloven. Siden 2002 har DSB jevnlig gjennomført en spørreundersøkelse blant landets kommuner om status for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Undersøkelsens formål er ikke å dokumentere status på beredskapsarbeidet i hver enkelt kommune, men å få et overordnet bilde av status på samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i kommune-Norge.

Årets undersøkelse er den 17. i rekken.

På grunn av pågående pandemihåndtering og stort arbeidspress i kommunene, har vi valgt å ta årets undersøkelse noe ned i omfang sammenlignet med tidligere år. Mange kommuner gir tilbakemeldinger om at pandemien naturlig nok har preget prioriteringene i 2020. Det gjenspeiler seg både i lavere svarprosent enn tidligere år og i noen av resultatene. Flere kommenterer at de har lagt bak seg et spesielt arbeidsår:

«Året 2020 har vore prega av faktisk og praktisk krisehandtering.»

Undersøkelsen er gjennomført elektronisk ved hjelp av spørreundersøkelsesverktøyet SurveyXact. Kommuneundersøkelsen sendes til beredskapskoordinator i kommunen, der vi anbefaler at respondentene, etter behov, trekker inn annen nødvendig fagkompetanse ved besvarelse av undersøkelsen. Fylkesberedskapssjefene hos statsforvalteren bruker resultatene fra kommuneundersøkelsen aktivt i sitt oppfølgingsarbeid.

Sammen med statsforvalterens tilsyn, utgjør kommuneundersøkelsen DSBs grunnlag for vurdering av status for samfunnssikkerhetsarbeidet i kommunene. På bakgrunn av resultatene vurderer DSB og statsforvalterne behov for oppfølging og bistand til kommunene. Spørreundersøkelsen ble sendt ut til alle landets kommuner 5. januar med endelig svarfrist 29. januar. DSB har fått hjelp fra statsforvalterne i å minne kommunene på besvarelsen. 80 prosent av landets kommuner har svart på årets undersøkelse.

2. Etterlevelse av kommunal beredskapsplikt

Kommunenes lovpålagte beredskapsplikt er gitt i §§ 14 og 15 i sivilbeskyttelsesloven. Disse er videre konkretisert i forskrift om kommunal beredskapsplikt. Viktige virkemidler i samfunnssikkerhetsarbeidet er helhetlig ROS-analyse og overordnet beredskapsplan.

Lov og forskrift om kommunal beredskapsplikt retter seg mot uønskede hendelser som utfordrer kommunen. Krav til kommunen om rutiner knyttet til hverdagshendelser finnes i annet regelverk.

Kommunal beredskapsplikt gir kommunen en rolle som lokal samordner. Samordningsansvaret innebærer at kommunen tar en pådriverrolle og inviterer med andre samfunnssikkerhetsaktører. Samordningen gjelder for alle oppgavene i samfunnssikkerhetskjeden, fra å ha oversikt over risikoforhold i kommunen, til å tenke forebygging, krisehåndtering, og til gjenoppretting og læring etter hendelser og øvelser (figur 1).

Figur 1. For å illustrere at arbeidet med samfunnssikkerhet skal være helhetlig og systematisk, presenteres elementene ofte i et såkalt Demings hjul – en metode for kvalitetsforbedring. Alle ledd i hjulet eller kjeden er avhengig av samordning på tvers av sektorer, og et godt samarbeid med private og frivillige aktører.

2.1 Helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse

En viktig forutsetning for et godt kommunalt samfunnssikkerhetsarbeid er å ha oversikt og kunnskap om risiko og sårbarhet i kommunen. Det er derfor et lovpålagt krav om at alle kommuner skal utarbeide en helhetlig ROS-analyse.

• 97 prosent av kommunene oppgir at de har gjennomført helhetlig ROS (figur 2).

Gjennomføringen av helhetlig ROS har stabilisert seg på et høyt nivå i kommunene. For at helhetlig ROS skal være et nyttig og oppdatert planleggingsgrunnlag, anbefaler DSB at helhetlig ROS revideres hvert fjerde år, i forbindelse med utarbeidelse av kommunal planstrategi. Helhetlig ROS skal for øvrig revideres ved endringer i risiko- og sårbarhetsbildet.

• 71 prosent av kommunene oppgir at de har gjennomført en helhetlig ROS i løpet av de fire siste årene.

Resultatene viser at det fortsatt er en vei å gå for at alle kommuner til enhver tid har en oppdatert ROS-analyse. Flere kommenterer at planlagt revisjon av helhetlig ROS har blitt forsinket på grunn av covid-19-håndteringen:

«Ny helhetlig ROS skulle vært ferdigstilt i 2020, men er forsinket grunnet pandemien.»

Figur 2. Andelen kommuner som har gjennomført helhetlig ROS og i hvilket år.

2.1.1 Minimumskravene til helhetlig ROS

Forskrift til kommunal beredskapsplikt stiller noen minimumskrav til den helhetlige ROS-analysen. Analysen skal som et minimum omfatte:

a) eksisterende og fremtidige risiko- og sårbarhetsfaktorer i kommunen

b) risiko og sårbarhet utenfor kommunens geografiske område som kan ha betydning for kommunen

c) hvordan ulike risiko- og sårbarhetsfaktorer påvirker hverandre

d) særlige utfordringer knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner og tap av kritisk infrastruktur

e) kommunens evne til å opprettholde sin virksomhet når den utsettes for en uønsket hendelse, og evnen til å gjenoppta sin virksomhet etter at hendelsen har inntruffet

f) behov for befolkningsvarsling og evakuering

I kommuneundersøkelsen har vi valgt ut noen av minimumskravene (krav a, b, d og e) for å kunne si noe om kvaliteten på de analysene som er gjort.

• Blant kommuner som har gjennomført helhetlig ROS, oppgir 98 prosent at de har gjort vurderinger av fremtidig risiko og sårbarhet. 96 prosent oppgir at de har vurdert risiko og sårbarhet utenfor kommunens geografiske område. 97 prosent oppgir at de har vurdert særlige utfordringer knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner.

Kommunens evne til å opprettholde sin virksomhet når den utsettes for en uønsket hendelse presenteres i kapittel 2.1.2 (minimumskrav (e)).

Selv om 97 prosent av kommunene oppgir at de har helhetlig ROS, så får vi et annet bilde når vi knytter svarene opp mot de utvalgte minimumskravene omtalt over.

• Blant de kommunene som har svart på undersøkelsen er det 66 prosent som oppfyller utvalgte krav (figur 3). Det er omtrent på samme nivå som før.
• 34 prosent oppfyller ikke et eller flere krav (figur 3).

Figur 3. Andelen kommuner som oppfyller minimumskrav, og andelen som mangler ett eller flere krav. 2017-2021. Utvalget (som gir disse resultatene) er basert på alle de kommunene som har svart på undersøkelsen, og ikke bare de som har svart at de har helhetlig ROS. Det betyr at kommuner som har svart at de ikke har gjennomført helhetlig ROS, at de ikke er sikre eller ikke har svart på noen av spørsmålene om ROS, er med i utvalget og er plassert i kategorien ikke oppfylt. Det innebærer at antallet kommuner blir høyere og at den gruppen som oppfyller minimumskravene utgjør en lavere prosentandel, enn slik resultatene har vært presentert tidligere år.

23 prosent av kommunene mangler bare ett krav for å oppfylle alle minimumskravene. Det kravet flest kommuner mangler, er en oppdatert ROS-analyse som ikke er mer enn fire år.

Ved å presentere resultatene i kart, får vi et bilde av hvordan svarene fordeler seg geografisk. Selv om kartet viser resultater på kommunenivå, er vi klar over at det kan være feilregistreringer blant kommunenes svar på spørsmålene om ROS. Kartet gir likevel en god framstilling av fylkesvise variasjoner.

Kartet (figur 4) viser at Rogaland og Oslo og Viken har den største andelen av kommuner som oppfyller flest minimumskrav til helhetlig ROS.

For å kunne utvikle og forbedre samfunnssikkerhetsarbeidet i kommunen er det viktig at kommunen jevnlig vurderer om ny kunnskap gjør at risiko- og sårbarhetsbildet er endret. Det kan for eksempel være ny kunnskap om klimaendringer som det er viktig at kommunen tar hensyn til. Det kan også være gjennomført tiltak som har ført til endringer i risikobildet, som etablering av ny virksomhet som håndterer farlige stoffer i kommunen. Eller om kommunen har hatt øvelser eller hendelser som har avdekket nye sårbarheter.

Slike vurderinger kan føre til behov for oppdatering av risiko- og sårbarhetsbildet, slik denne kommunen har gjort:

«Etter to alvorlige hendelser, e-kom bortfall 06.01.2020 og nedstenging i mars 2020 pga Covid-19 hadde vi en revisjon av ROS analysen som ble vedtatt av kommunestyret des 2020.»  

Ny kunnskap som påvirker risikobildet i større grad kan gi behov for full gjennomgang av analysen. Revisjonen - liten eller stor - skal uansett alltid behandles videre i en ny plan for oppfølging.

Figur 4. Kart som viser en oversikt over hvilke kommuner som oppfyller alle minimumskravene til helhetlig ROS (grønn), hvilke kommuner som bare mangler ett krav (grå) og hvilke kommuner som mangler flere minimumskrav (gul) eller ikke har besvart (rød).

2.1.2 Kritiske samfunnsfunksjoner og kritisk infrastruktur

I forskrift til kommunal beredskapsplikt er det lagt vekt på å vurdere særlige utfordringer knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner og tap av kritisk infrastruktur. Vurderingene kan avdekke behov for tiltak for å sikre opprettholdelsen av kritiske funksjoner ved uønskede hendelser. De som har gjennomført helhetlig ROS, har derfor blitt spurt om de har vurdert sin evne til å opprettholde følgende utvalgte funksjoner ved en uønsket hendelse. Dette er minimumskrav (e) omtalt i kap.2.1.1. Til spørsmålet om kommunen, i sin helhetlige ROS-analyse, har vurdert evnen til å opprettholde følgende funksjoner ved uønskede hendelser, svarer:

• 99 prosent at de har vurdert evne til å opprettholde helse- og omsorgstjenester.
• 98 prosent at de har vurdert evne til å opprettholde kriseledelse.
• 98 prosent at de har vurdert evne til å opprettholde vann og avløp.
• 95 prosent at de har vurdert evne til å opprettholde brann- og redningstjenester.

2.2 Overordnet beredskapsplan

Kommunene må være forberedt på å håndtere ulike typer uønskede hendelser, og på bakgrunn av den helhetlige ROS-analysen skal de utarbeide en overordnet beredskapsplan. Den overordnede beredskapsplanen er ikke ment å skulle samle og gjengi alle de enkelte beredskapsplanene i kommunen, men gi en struktur som viser sammenhengen mellom overordnet beredskapsplan og beredskapsplaner innen ulike fagområder.

Antall kommuner som har overordnet beredskapsplan på plass har vært stabilt høy over flere år. Resultatene i årets undersøkelse bekrefter trenden.

• 97 prosent av kommunene oppgir at de har utarbeidet en overordnet beredskapsplan.

Beredskapsplanen skal til enhver tid være oppdatert, og som et minimum skal den revideres én gang per år.

• 7 prosent er i gang med revidering inneværende år og 53 prosent reviderte planen i 2020. 40 prosent reviderte planen i 2019 eller tidligere (figur 5).

Figur 5. Andelen kommuner med overordnet beredskapsplan og fra hvilket år.

Det er viktig at alle kommuner jobber med å tilfredsstille lovkravet om en oppdatert beredskapsplan. I år er det flere kommuner som bemerker at revisjon av beredskapsplanen er utsatt på grunn av pandemihåndteringen. Samtidig er det viktig at endringer blir tatt inn i beredskapsplanen fortløpende. En kommune utdyper sitt svar slik:

«Vi har ukentlig møte i kriseledelsen og pandemien gir oss fortløpende forbedringspunkter som vi tar inn i planen.»

2.2.1 Minimumskravene til overordnet beredskapsplan

Overordnet beredskapsplan skal utarbeides med utgangspunkt i helhetlig ROS.

• 74 prosent av de som har overordnet beredskapsplan svarer at den helhetlige ROS-analysen danner utgangspunktet for planen.
• 23 prosent svarer at ROS-analysen delvis ligger til grunn for beredskapsplanen.

I tillegg skal beredskapsplanen, som et minimum, inneholde:

a) en plan for kommunens kriseledelse som gir opplysninger om hvem som utgjør kommunens kriseledelse og deres ansvar, roller og fullmakter, herunder hvem som har fullmakt til å bestemme at kriseledelse skal samles

b) en varslingsliste over aktører som har en rolle i kommunens krisehåndtering. Kommunen skal informere alle som står på varslingslisten om deres rolle i krisehåndteringen

c) en ressursoversikt som skal inneholde opplysninger om hvilke ressurser kommunen selv har til rådighet og hvilke ressurser som er tilgjengelige hos andre aktører ved uønskede hendelser. Kommunen bør på forhånd inngå avtaler med relevante aktører om bistand under kriser

d) evakueringsplaner og plan for befolkningsvarsling basert på den helhetlige ROS-analysen

e) plan for krisekommunikasjon med befolkningen, media og egne ansatte

For å kunne si noe om kvaliteten på overordnet beredskapsplan, har vi spurt om oppfølgingen av disse minimumskravene (med unntak av plan for befolkningsvarsling).

Blant kommunene som har utarbeidet overordnet beredskapsplan, oppgir alle at de har en plan for kommunens kriseledelse.

• 99 prosent oppgir at de har varslingslister på plass.
• 96 prosent har oversikt over interne og eksterne ressurser.
• 95 prosent oppgir at de har en plan for krisekommunikasjon.
• 87 prosent oppgir at de har en evakueringsplan.
  
  

47 prosent av kommunene har en beredskapsplan som oppfyller samtlige av de utvalgte kravene, mens 53 prosent mangler ett eller flere krav.

Figur 6. Andelen kommuner som har en overordnet beredskapsplan som oppfyller samtlige minimumskrav, og andelen som mangler ett eller flere krav. 2017-2021.

Samlet sett har det vært en positiv utvikling de siste årene med at flere kommuner har samtlige minimumskrav på plass. I årets undersøkelse melder flere av kommunene at de ikke har hatt tid til å revidere overordnet beredskapsplan på grunn av pandemihåndteringen. Det forklarer den markante nedgangen fra 55 til 47 prosent fra i fjor. Ser vi nærmere på tallene, ser vi at 40 prosent mangler bare ett minimumskrav. I fjor var dette tallet 28. Det kravet flest mangler er en oppdatert beredskapsplan.

Figur 7. Kart som viser en oversikt over hvilke kommuner som oppfyller alle minimumskravene til overordnet beredskapsplan (grønn), hvilke kommuner som kun mangler ett krav (grå) og hvilke kommuner som mangler flere krav (gul) eller ikke har besvart spørsmålet (rød).

Ser vi på kartet som viser oversikten over kommuner med oppfylte minimumskrav til overordnet beredskapsplan ser vi at det er kommuner i Vestfold og Telemark og Oslo og Viken som oppfyller flest krav (figur 7).

2.2.2 Er beredskapsplanen øvd?

Forskrift til kommunal beredskapsplikt stiller krav om at kommunen skal øve beredskapsplanen hvert annet år. Scenarioene som øves bør hentes fra kommunens helhetlige ROS-analyse. Dersom det skjer en alvorlig hendelse i en kommune, er håndteringen avhengig av samvirke med andre aktører. Øvelser er derfor en viktig arena for kommunen i å utvikle sin samordningsrolle.

• 84 prosent av kommunene svarer at de har øvd egen beredskapsorganisasjon i løpet av de siste to årene (figur 8).

Figur 8. Andelen kommuner som har øvd overordnet beredskapsplan, og hvilket år den sist ble øvd.

Det er flere kommuner som bemerker at de har håndtert reelle hendelser i 2020 og mange ser på håndtering av hendelser som en god erstatning for øvelser.

«I løpet av 2020 ble det ikke prioritert tid til å gjennomføre øvelser på grunn av den pågående pandemien. Kommunens kriseledelse anser håndtering av akutte utfordringer underveis i pandemien for å gi et bedre læringsutbytte enn en øvelse.»

En ekstraordinær hendelse som må håndteres over tid kan kvalifisere vel så bra som en øvelse når det gjelder å øke krisehåndteringsevnen. Funn og forbedringspunkter avdekket i både øvelser og hendelser, er det som styrker robustheten og reduserer sårbarhet. Det er likevel en forskjell ved at hendelser kommer ubeleilig og må håndteres ad hoc, mens øvelser kan planlegges for å sikre et mer systematisk læringsutbytte.

Gjennom øvelser kan man teste og videreutvikle systemer, funksjoner og kompetanse, eller påvise effekt av gjennomførte tiltak og endringer. I tillegg ligger det stor verdi i læringen som finner sted i planleggingsfasen, i tillegg til selve gjennomføringen av en øvelse.

Øvelser er også et viktig virkemiddel for å øke kompetanse knyttet til krisehåndtering og styrke samarbeidet med andre aktører. Jo mer komplekst samfunnet blir og jo mer avhengige aktørene blir av hverandre, desto større blir behovet for å samvirke. Den enkelte aktør bør øve sin organisasjon systematisk i henhold til en øvelsesplan. Og når det gjelder tverrsektorielle utfordringer på lokalt nivå er det viktig at aktørene øver sammen.

Koronapandemien har uten tvil utfordret krisehåndteringsevnen internt og på tvers av virksomheter og nivåer.

Det er derfor viktig å styrke den samlede kompetansen når det gjelder øvelser som virkemiddel i det helhetlige og systematiske arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap.

Når vi rammes av pandemi, flom, skogbrann eller skred blir beredskapen satt på prøve, og forhåpentligvis fører det til at vi blir bedre rustet til å håndtere neste prøvelse – eller øvelse.

2.3 Helhetlig og systematisk samfunnssikkerhetsarbeid

Det er et krav at kommunens samfunnssikkerhetsarbeid skal være helhetlig og systematisk, og at det er forankret i kommunestyret. På bakgrunn av den helhetlige ROS-analysen skal kommunen utarbeide mål og strategier for samfunnssikkerhetsarbeidet i kommunen og ha en plan for oppfølging. ROS-analysen er dermed en viktig premissleverandør for mer enn bare beredskapsplanlegging, og skal i tillegg inngå i kommunens plan- og styringssystemer (figur 9). Det er med andre ord et krav om at samfunnssikkerhetsarbeidet skal være et kontinuerlig arbeid også når det ikke skjer en hendelse eller er en øvelse på gang.

Figur 9. Integrering og oppfølging av samfunnssikkerhetsarbeidet i kommunen.

2.3.1 Mål og plan for oppfølging

For å kartlegge om kommunene jobber helhetlig og systematisk med samfunnssikkerhetsarbeidet har vi spurt om de har mål for arbeidet og plan for oppfølging. Målsettinger og strategier bør gjenspeile hvordan kommunen vil jobbe for å styrke samfunnssikkerheten og si noe om de valgene kommunen vil ta for å nå sine langsiktige mål.

• 81 prosent av kommunene har utarbeidet mål for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap.
• 69 prosent har utarbeidet planer for oppfølging av samfunnssikkerhetsarbeidet.

2.3.2 Forankring i kommunestyret

En viktig indikator for kvaliteten på samfunnssikkerhetsarbeidet er at det har en forankring i kommunens administrative og politiske ledelse. Ved å legge til rette for kommunestyrebehandling av helhetlig ROS, plan for oppfølging og overordnet beredskapsplan, legges det også til rette for at kommunens ledelse tar stilling til viktige samfunnssikkerhetsspørsmål. Kommunestyret bør involveres både i oppstart av arbeidet og når analysen foreligger, men det er opp til kommunene selv å bestemme når og hvordan dette gjøres.

Årets undersøkelse viser at det generelt er god forankring av viktige styrende dokumenter i kommunestyret (figur 10).

Forankring av helhetlig ROS i kommunestyret er et krav i forskrift til kommunal beredskapsplikt og resultatene for i år viser at

• 94 prosent av kommunene oppfyller dette kravet.

Forankring av plan for oppfølging og overordnet beredskapsplan er ikke et forskriftskrav og resultatene for dette er også noe lavere, men likevel ganske stabilt høyt.

• Plan for oppfølging er forankret hos 73 prosent av kommunene.
• Overordnet beredskapsplan er forankret hos 80 prosent av kommunene.

Figur 10. Forankring av helhetlig ROS, plan for oppfølging og overordnet beredskapsplan i kommunestyret.

I tråd med ansvars- og likhetsprinsippet er det kommunens ledelse i det daglige som også skal håndtere en uønsket hendelse. At kommunene vurderer det som viktig å involvere kommunens ledelse, er en fornuftig tilnærming slik at de har kjennskap til og får eierskap til beredskapsplanen. Resultatene viser at den politiske ledelsen i kommunene får et godt kunnskapsgrunnlag for sine avgjørelser som påvirker det videre arbeidet med samfunnssikkerhet i kommunen. 

2.3.3 Kobling mellom samfunnssikkerhetsarbeid og kommunens plansystem

Forskrift til kommunal beredskapsplikt gir kommunen plikt til å integrere og følge opp samfunnssikkerhetsarbeidet i planer etter plan- og bygningsloven (pbl). I § 3-1 (i pbl) heter det at planer skal fremme samfunnssikkerhet ved å forebygge risiko for tap av liv, skade på helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier mv. Ved å integrere kommunens arbeid med kommunal beredskapsplikt i plansystemet vil arbeidet i større grad synliggjøres og få en tydeligere forankring (figur 11).

Helhetlig ROS kan for eksempel fungere som et kunnskapsgrunnlag i kommunenes arbeid med planstrategi og kommuneplan. Funn i den helhetlige ROS-analysen kan tas inn som satsingsområde(r) der kommunen ofte tar stilling til langsiktige utfordringer (for eksempel klimaendringer). Eventuelle tiltak kan følges opp gjennom handlingsdel og økonomiplan. I plan for oppfølging av helhetlig ROS kan man beskrive tiltak som skal følges opp i arealplanleggingen. Helhetlig ROS kan i tillegg avdekke naturfarer som må følges opp med ytterligere undersøkelser.

Figur 11. Arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap må integreres i planer etter plan- og bygningsloven.

Det kommunale plansystemet er et vesentlig virkemiddel for å ivareta samfunnssikkerhet og legge til rette for å utvikle trygge og robuste lokalsamfunn. Derfor har vi spurt kommunene om deres arbeid med samfunnssikkerhet er integrert i planer etter plan- og bygningsloven.

Figur 12. Er kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap integrert i en eller flere av følgende planer etter plan- og bygningsloven?

Spørsmålet belyser hvorvidt det er en kobling mellom helhetlig ROS, overordnet beredskapsplan og kommunens øvrige plansystem (figur 12). Årets undersøkelse viser at:

• 84 prosent har integrert samfunnssikkerhetsarbeidet i kommunal planstrategi.
• 76 prosent i kommuneplanen.
• 51 prosent i kommuneplanens handlingsdel.
• 39 prosent i kommunedelplan/temaplan for samfunnssikkerhet og beredskap.
• 44 prosent i kommunens økonomiplan.
• 41 prosent svarer at det er integrert i andre planer.
  
  

Resultatene viser en svak økning fra i fjor. Det betyr at hensynet til samfunnssikkerhet i planer etter pbl ivaretas i større grad enn tidligere, men det er fortsatt store variasjoner mellom kommunene. Resultatet gjenspeiles i årsrapporteringene fra statsforvalterembetene, der flere embeter også trekker fram at ROS-analysene framstår som lite kvalitetssikret. Det er positivt at statsforvalteren følger opp kommunene i dette arbeidet, og vi anbefaler at fokuset fortsatt er høyt på dette i årene som kommer.

2.4 Kommunen som samordner

Kommunal beredskapsplikt gir kommunen en plikt til å være en pådriver i arbeidet med samfunnssikkerhet, invitere med andre samfunnssikkerhetsaktører og legge til rette for samarbeid om virkemidlene. 

Årets undersøkelse viser en positiv utvikling i samarbeidet mellom kommunene og andre beredskapsaktører.

2.4.1 Samarbeid om helhetlig ROS

Kommunen skal påse at relevante offentlige og private aktører inviteres med i arbeidet med utarbeidelse av risiko- og sårbarhetsanalysen. I arbeidet med helhetlig ROS er det ikke bare sluttproduktet som er viktig, men også prosessen rundt. Mye kunnskap kommer fram gjennom samarbeid med andre aktører i ulike faser av analysearbeidet. Flere aktører er av vesentlig betydning for kommunens arbeid med samfunnssikkerhet, og kommunen skal legge til rette for samarbeid med disse. Eksempler på slike aktører er politi, frivillige organisasjoner, storulykkevirksomheter, energi- og nettselskaper, Avinor, Kystverket, Forsvaret og Sivilforsvaret. Et tverrfaglig samarbeid, både innad i kommunen og eksternt med andre offentlige og private aktører, er vesentlig for å få relevant kunnskap.

Resultatene i årets undersøkelse viser at flere har samarbeidet med frivillige organisasjoner, Sivilforsvaret og Forsvaret om helhetlig ROS enn året før, men det er fortsatt potensial for økt samarbeid (2020 i parentes):

Blant de kommunene som har gjennomført helhetlig ROS har

• 83 (83) prosent samarbeidet med andre offentlige aktører.
• 61 (65) prosent samarbeidet med private aktører og
• 67 (62) prosent med frivillige organisasjoner.
• 57 (57) prosent samarbeidet med andre kommuner.
• 51 (48) prosent samarbeidet med Sivilforsvaret og 39 (32) prosent med Forsvaret.
  
  
  

2.4.2 Samarbeid om beredskapsplanlegging

DSB anbefaler at kommunen utarbeider overordnet beredskapsplan i samarbeid med øvrige samfunnssikkerhetsaktører. Da vil man få gjensidig oversikt over planer, ansvar, roller og ressurser.

Blant de kommunene som har en overordnet beredskapsplan svarer (2020 i parentes):

• 74 (77) prosent at de har samarbeidet med andre offentlige aktører.
• 56 (63) prosent at de har samarbeidet med frivillige organisasjoner.
• 46 (61) prosent at de har samarbeidet med andre kommuner.
• 41(49) prosent at de har samarbeidet med private aktører.
• 37 (44) prosent at de har samarbeid med Sivilforsvaret og
• 24 (28) prosent Forsvaret.
  
  

Nedgangen i årets resultater kan i hovedsak skyldes at kommunene har stått i en kontinuerlig krisehåndtering i forbindelse med pandemien. 

2.4.3 Samarbeid om øvelser og krisehåndtering

For å få til en effektiv håndtering av uønskede hendelser, er det nødvendig med samarbeid om øvelser og krisehåndtering.

Øvelser er en viktig arena for kommunenes videreutvikling av samordningsrollen. Kommunene bør derfor planlegge, gjennomføre og evaluere øvelser i samarbeid med eksterne aktører. Scenarioene for øvelsene bør hentes fra kommunens helhetlige ROS.

For eksempel kan hyppigere og sterkere naturhendelser bety flere situasjoner hvor beredskapsressursene blir uttømt, og det er derfor behov for å tenke langsiktig og planlegge for håndtering av hendelser som er større enn hva vi ser i dag.

Blant de kommunene som har hatt øvelser, svarer (2020 i parentes):

• 80 (82) prosent at de har samarbeidet med andre offentlige aktører.
• 56 (59) prosent at de har samarbeidet med andre kommuner.
• 47 (49) prosent at de har samarbeidet med frivillige organisasjoner.
• 33 (35) prosent samarbeid med private aktører.
• 33 (36) prosent at de har samarbeid med Sivilforsvaret og
• 19 (20) prosent Forsvaret.
  
  

For å kunne håndtere en krise på en god måte, er det nødvendig at deltakere i kommunens kriseorganisasjon er kjent med ansvar, organisering og rollefordeling. Det er opp til kommunen selv hvordan de organiserer sin kriseorganisasjon. Lov om kommunal beredskapsplikt stiller kun krav om en kriseledelse, og at de som inngår i krisehåndteringen har fått opplæring. En kriseledelse vil ha behov for støtte og vi har derfor spurt kommunene hvem de samarbeider med når det gjelder krisehåndtering.

Til spørsmålet om hvem kommunene har samarbeidet med innen krisehåndtering, så svarer (2020 i parentes):

• 85 (75) prosent at de har samarbeidet med andre offentlige aktører.
• 66 (58) prosent at de har samarbeidet med andre kommuner.
• 66 (51) prosent samarbeid med frivillige organisasjoner.
• 52 (41) prosent at de har samarbeidet med private aktører.
• 38 (37) prosent har samarbeid med Sivilforsvaret og
• 22 (18) prosent Forsvaret.
  
  

Resultatene viser at når det kommer til krisehåndtering har kommunene samarbeidet med andre aktører i betydelig større grad enn tidligere år.

2.4.4 Samarbeid med andre kommuner

Store utfordringene på tvers av sektorer, fagområder, forvaltningsnivåer og aktører krever gode areaer for samordning. Håndteringen av pandemien har ført til en betydelig belastning på kommunenes evne til å opprettholde alle sine funksjoner og tjenester. Årets undersøkelse viser at kommunene samarbeider mer om krisehåndtering enn de har gjort tidligere (figur 13). Dette er en positiv utvikling som gir kommunene bedre grunnlag for en felles situasjonsforståelse, et felles budskap og målrettede tiltak.

Figur 13. Samarbeid med andre kommuner når det gjelder helhetlig ROS, overordnet beredskapsplan, øvelser og krisehåndtering.

2.4.5 Kommunalt beredskapsråd

DSB anbefaler kommunene å etablere kommunalt beredskapsråd. Det vil være en viktig arena for å ivareta samordningsrollen innen samfunnssikkerhetsarbeidet i kommunene. Beredskapsrådet består ofte av lokale aktører fra politisk og administrativ ledelse i kommunen, representanter fra private og offentlige samfunnssikkerhetsaktører som eiere av kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner, næringsliv, frivillige organisasjoner, politi, Sivilforsvaret og Forsvaret. Det kommunale beredskapsrådet er naturlig å involvere i arbeidet med helhetlig ROS, overordnet beredskapsplan og øvelser.

75 prosent svarer at de har etablert kommunalt beredskapsråd, 21 prosent har ikke gjort det, og 4 prosent er ikke sikker. Dette er en liten økning fra året før. Samtidig sier resultatet ikke noe om hvordan kommunene bruker beredskapsrådet. Av kommentarene kan det se ut som at flere har et sovende beredskapsråd, og at det er noe usikkerhet knyttet til hva rådet i praksis skal brukes til:

"Beredskapsrådet er etablert og deltagere definert, men det er flere år siden det har vært i aktivitet".

Flere skriver også at det skal etableres kommunalt beredskapsråd i løpet av 2021.

Figur 14. Andelen kommuner som har etablert kommunalt beredskapsråd.

3. Fylkesbarometer

Kommuneundersøkelsen har de senere årene vist en positiv utvikling når det gjelder antall kommuner som oppfyller kravene i kommunal beredskapsplikt. Som tidligere år presenterer fylkesbarometeret et samlet bilde av status for ivaretakelse av kommunal beredskapsplikt i landets fylker (figur 15). Årets fylkesbarometer viser resultatene fra 2020 og 2021.

Figur 15. Tallene viser andelen kommuner som har helhetlig ROS og oppfyller samtlige av de kravene vi har spurt om (grønne søyler), overordnet beredskapsplan med samtlige krav (rosa søyler) og plan for oppfølging (grå søyler) per fylke.

Resultatene for Oslo og Viken ligger et godt stykke over gjennomsnittet på alle målepunktene. Innlandet og Vestland peker seg også positivt ut.

• Resultatene for 2021 viser at kommunene i 2020 har hatt mindre tid til å jobbe med planverk og systematisk oppfølging av samfunnssikkerhetsarbeidet.
• Rogaland og Oslo og Viken har den største andelen av kommuner som oppfyller flest minimumskrav til helhetlig ROS.
• Resultatene viser videre at det er kommuner i Innlandet, Vestland, Oslo og Viken og Trøndelag som skårer høyest i å oppfylle flest minimumskrav til overordnet beredskapsplan.
• Når det gjelder plan for oppfølging er det Rogaland, Innlandet, Vestfold og Telemark og Vestland som skårer høyest.

4. Statsforvalteren veileder

Statsforvalteren har en svært viktig oppgave i å veilede og følge opp kommunene i deres arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

I 2015 spurte vi kommunene om de har fått veiledning av fylkesmannen i oppfølging av kommunal beredskapsplikt, og hvilke temaer det var gitt veiledning i. I årets undersøkelse har vi valgt å ta disse spørsmålene opp igjen.

Siden hele 2020 har vært preget av pandemihåndteringen, kan det være vanskelig å sammenligne resultater fra dette året med et mer normalt år. Noen av svarene gir likevel et godt bilde av samarbeidet mellom kommunene og statsforvalteren i 2020. Videre gjenspeiler resultatene fra kommuneundersøkelsen i stor grad det statsforvalterne har beskrevet i sine årsrapporter. Vi har derfor valgt å knytte noen kommentarer fra embetenes rapporteringer inn i dette kapittelet.

På spørsmålet om kommunen har fått veiledning i oppfølging av kommunal beredskapsplikt viser svarene i kommuneundersøkelsen en betydelig økning i generell veiledning i 2020, sammenlignet med 2015. Fysiske samlinger og oppfølging etter tilsyn har naturlig nok ikke vært gjennomført i like stor grad. Som ventet er mye av veiledningen knyttet til covid-19-håndteringen, slik flere kommuner bemerker:

"Covid-19 har gjort at kommunen i 2020 har hatt løpende kontakt med Fylkesmannen og andre kommunar".

"2020 har vært et unntaksår med tett kontakt med statsforvalter, noe som også kan sees på som veiledning".

Tilsvarende kommentarer finner vi i statsforvalternes årsrapporter, der samtlige embeter peker på hvordan pandemi-håndteringen har ført til et tettere forhold til kommunene:

"I 2020 har kontakten med kommunene vært svært nær og god".

"Året då vi skulle halda avstand, blei òg eit år som bringa kommunane og embetet meir saman".

Ett embete er ekstra tydelig på merverdien av krisehåndteringen:

"Mange av de gode resultatene i 2020 kan sies å komme på grunn av eller på tross av koronaen. Eksempelvis har tettere dialog med og oppfølging av kommunene på ulike fagområder vært en nødvendighet pga. fylkesmannens rolle i pandemihåndteringen, men dette har samtidig gitt positive merverdier vi vil trekke på for senere samarbeid".

På spørsmål om hvilke tema det ble gitt veiledning i, svarer omtrent halvparten av kommunene i kommuneundersøkelsen at veiledningen i hovedsak har handlet om krisehåndtering, bruk av krisestøtteverktøy og øvelser. En kommune kommenterer det slik:

"Året 2020 har vore prega av faktisk og praktisk krisehandtering. Derfor har kommunar, statsforvaltaren og andre organ hatt tett samarbeid og jamnlege møter for å handtere pandemien med dei utfordringar som har kome".

Mange svarer også helhetlig ROS, systematisk samfunnssikkerhetsarbeid og overordnet beredskapsplan, selv om dette er noe lavere enn i 2015:

"Pga koronapandemien har det vore mindre veiledning om generelt beredskapsarbeid enn vanlig i 2020".

"Beredskapsfeltet i 2020 har hovedsakelig handlet om pandemien og i liten grad øvrige deler av fagfeltet".

"Deler av planverket skulle vært revidert i 2020, men på grunn av mye arbeid med covid-19 i hele kommunesektoren, har det i 2020 vært mindre tid til å fokusere /revidere dette planverket. Vi har derfor en målsetting om å utføre dette arbeidet i 2021".

Avsluttende oppsummering:

2020 har vært et spesielt og krevende år, der kommunenes beredskap har blitt prøvd under en langvarig og omfattende krise. Kommuneundersøkelsen 2021 er ingen evaluering av kommunenes covid-19-håndtering, men svarene og kommentarene til 80 prosent av landets kommuner gir oss et lite innblikk i hverdagen i beredskapsmiljøene i kommune-Norge, slik også disse kommentarene viser:

"Det gjøres en formidabel jobb i hele kommunen for å stå i den pågående pandemien, og det som mangler av dokumentasjon og oppfølging av gjeldende lovverk jobbes det jevnt med for å få på plass".

"Dette året har krevd mye og 50% stilling til beredskap har vore for lite. Vi har klart oss fint til no, men det er likevel mange arbeidsoppgåver og planar som ikkje er gjennomført etter planen".

Til tross for de krevende arbeidsforholdene, viser årets kommuneundersøkelse at det fortsatt jobbes jevnt og godt for å oppfylle kommunal beredskapsplikt ute i kommunene. Det er naturlig å forvente at erfaringene fra håndteringen av koronapandemien på alle forvaltningsnivåer vil bidra til å bedre samfunnssikkerhetsarbeidet i årene framover.

5. Vedlegg

>> Vedlegg - Spørreskjema 2021