DSBs retningslinjer for varsling og rapportering på samordningskanal

Forord

I all krisehåndtering i Norge er de fire prinsippene ansvar, likhet, nærhet og samvirke styrende. Kommunene, fylkesmannsembetene, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og Justis- og beredskapsdepartementet (JD) har et særlig ansvar for å legge til rette for at samvirkeprinsippet ivaretas ved at de har en samordningsrolle ved håndtering av uønskede hendelser. Dette gjelder for hendelser som inntreffer i Norge og ved hendelser i utlandet som berører Norge.

1. Om retningslinjene

1.1 Innledning

For all krisehåndtering i Norge er de fire prinsippene ansvar, likhet, nærhet og samvirke styrende. Kommunene, fylkesmannsembetene, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og Justis- og beredskapsdepartementet (JD) har et særlig ansvar for å legge til rette for at samvirkeprinsippet ivaretas ved at de har en samordningsrolle ved håndtering av uønskede hendelser. Dette gjelder for hendelser som inntreffer i Norge og ved hendelser i utlandet som berører Norge.

Samordningsrollen til aktørene på samordningskanal er hjemlet i kongelig resolusjon av 15.06.2012 Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle, tilsynsfunksjon og sentral krisehåndtering, kongelig resolusjon av 24.06.2005 Instruks for Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps koordinerende roller, kongelig resolusjon av 19.06.2015 Instruks for fylkesmannens og Sysselmannen på Svalbards arbeid med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering og Forskrift om kommunal beredskapsplikt av 07.10.2011. Samordningsrollen skal ikke bryte med prinsippene om ansvar, likhet, nærhet og samvirke.

I samordningsansvaret ligger blant annet at nevnte myndigheter skal motta, og ved behov, videreformidle til underliggende etater og andre relevante aktører, varsler om hevet aktsomhetsnivå fra sentrale varselsutstedere. Det samme gjelder beredskaps- og hendelsesvarsler. Dette kalles varsling på samordningskanal. I samordningsansvaret ligger også situasjonsrapportering på samordningskanal. I dette ligger at kommuner, fylkesmenn og DSB sender situasjonsrapporter til overordnet samordningsmyndighet ved uønskede hendelser. Disse situasjonsrapportene har som formål å gi overordnet myndighet et sektorovergripende bilde av situasjonen og er en del av myndighetenes beslutningsgrunnlag i håndteringen av situasjonen.

1.2 Formål

Formålet med Retningslinjer for varsling og rapportering på samordningskanal er å sikre helhetlige og enhetlige rutiner for varsling og situasjonsrapportering for etatene på samordningskanal. Rutinene skal føre til en mer samordnet og effektiv håndtering av uønskede hendelser, og slik bidra til å avverge og redusere skader på liv, helse, miljø og materielle verdier.

1.3 Avgrensninger

Retningslinjer for varsling og rapportering på samordningskanal gjelder ved alle typer hendelser som medfører varsling og rapportering på samordningskanal. Ved behov for deling av gradert informasjon, ivaretas kommunikasjonen gjennom graderte plattformer. Retningslinjenes beskrivelse av form, innhold og varslings – og rapporteringsveier gjelder fortsatt ved bruk av graderte kommunikasjonsplattformer.

Retningslinjer for varsling og rapportering på samordningskanal er ikke gjeldende for varsling og rapportering på fagkanal i de ulike sektorer hos kommune, fylkesmann og øvrige offentlige etater. Retningslinjene beskriver forholdet mellom rapportering på samordningskanal og på fagkanal, og informasjonsdeling mellom disse, men er kun forpliktende for etatene på samordningskanal.

1.4 Revisjon

Forslag til endringer i retningslinjene kan formidles til DSB innen 1. september hvert år. DSB vurderer i samråd med forslagsstiller om de foreslåtte endringene kun medfører mindre oppdateringer i dokumentet. Dersom forslagene til endringer er mer omfattende inviterer DSB relevante etater til et møte for å vurdere om det er behov for en mer omfattende revisjon.

2. Varsling på samordningskanal

2.1 Varsel om hevet farenivå

For å beskrive varsling på samordningskanal er det viktig å skille mellom varsling fra sentrale varselutstedere om hevet aktsomhetsnivå og beredskaps- og hendelsesvarsling. Varsling om hevet aktsomhetsnivå fra sentrale varselutstedere sendes i hovedsak ut fra Norges vassdrags- og energidirektorats flom- og skredvarslingstjeneste og fra Meteorologisk institutt. Disse myndighetene har etablerte varslingstjenester og varslene inneholder informasjon om forhøyet aktsomhetsnivå og om betydningen av dette. Forhøyet aktsomhetsnivå sendes ut for å forberede samfunnet på at det er økt sannsynlighet for at uønskede hendelser kan inntreffe innenfor et fareområde.

Utsteder av dette varselet beslutter om mottaker skal kvittere for mottak. Dette vil fremkomme i varselet. Ved varsel med kvitteringsplikt anses ikke mottaker som varslet før kvittering er mottatt. Det er etablert praksis at varselutsteder tar kontakt med aktører som ikke har kvittert innen fristen.

Sentrale utstedere av varsler om hevet aktsomhetsnivå sender varslene til en rekke offentlige og private aktører. Innen samordningskanal varsles DSB og fylkesmannsembetene. Fylkesmannsembetene har et fast varslingspunkt og et system for mottak og videreformidling av varsler. Fylkesmannen har ansvaret for å videreformidle varslene til relevante kommuner og for å informere relevante regionale aktører ved behov. Fylkesmannen skal også kvittere for mottatt varsel innen gitt tidsfrist dersom varselet inneholder kvitteringsplikt.

Fylkesmannen skal ved videreformidling av varslene til kommunene inkludere egen vurdering av varselet der det er relevant. Fylkesmannen vurderer om kommunene skal kvittere for mottatt varsel til fylkesmannen. Dersom det er kvitteringsplikt, anses ikke kommunen som varslet før kvittering er mottatt.

2.2 Beredskaps- og hendelsesvarsling

Beredskaps- og hendelsesvarsling beskriver her enhver varsling av etater på samordningskanal som ikke er varsler om hevet aktsomhetsnivå sendt fra sentrale varselutstedere. Beredskaps- og hendelsesvarsler kan komme fra overordnet myndighet, aktører på samme forvaltningsnivå, underliggende etat og andre.

Enhver samordningsetat har ansvar for å varsle overordnet myndighet, relevante underliggende etater og informere relevante aktører på eget forvaltningsnivå om hendelser som kan medføre en viss samfunnsmessig konsekvens. Etatene på samordningskanal skal ha lav terskel for varsling.

3. Situasjonsrapportering på samordningskanal

3.1 Om situasjonsrapportering på samordningskanal

Ved uønskede hendelser som medfører håndtering lokalt, regionalt og/eller nasjonalt, iverksettes situasjonsrapportering til departementene. Rapportering foregår på relevante fagkanaler og på samordningskanal. Dette gjøres for å oppnå effektiv håndtering av hendelsen, etablere felles situasjonsbilde samt holde sentrale etater, departementer og regjering orientert med verifisert informasjon om situasjonen. Situasjonsrapportene inngår som en del av myndighetenes beslutningsgrunnlag.

Situasjonsrapportene som sendes til departementene på fagkanal inneholder sektorspesifikk informasjon om situasjonen og håndteringen innenfor fagdepartementenes sektoransvar. Rapportene på samordningskanal har som formål å gi en overordnet sektorovergripende oversikt over situasjonen. Rapportene på samordningskanal skal blant annet inneholde vurderinger av mulige samfunnsmessige konsekvenser av hendelsen på kort og lang sikt, samt informasjon om ressurssituasjonen i håndteringen lokalt, regionalt og nasjonalt.

Rapportering på samordningskanal gjøres ved bruk av mal for situasjonsrapportering og krisestøtteverktøyet DSB-CIM. Berørte kommuner samler informasjon om situasjonen lokalt, og sammenstiller til en rapport som de sender til fylkesmannen ved å dele den i DSB-CIM. Fylkesmannen innhenter rapporter fra alle berørte kommuner og delt informasjon fra relevante regionale aktører. Fylkesmannen sammenstiller informasjonen og utarbeider en helhetlig regional situasjonsrapport som de sender til DSB ved å dele i DSB-CIM. DSB sammenstiller situasjonsrapportene fra alle involverte fylkesmenn og sender dette sammen med DSBs egne vurderinger i DSB-CIM til Justis- og beredskapsdepartementet (JD), ved Krisestøtteenheten (KSE). Dersom ikke JD er lederdepartement videresendes rapporten til det aktuelle lederdepartement.

Lederdepartementet sammenstiller situasjonsrapporter fra egne underliggende etater og rapporter fra andre departementer. Lederdepartementet sender den overordnede, sammenstilte situasjonsrapporten til relevante departementer og underliggende etater.

Figur 1 Oversikt over situasjonsrapportering på samordningskanal og fagkanal. Rød pil indikerer rapporteringslinjene, mens blå pil viser informasjonsdeling horisontalt (se kapittel 4). Den stiplede pilen mellom fagkanal og samordningskanal på sentralt nivå indikerer at det er etablert praksis at etatene på dette nivå deler informasjon.

3.2 Igangsetting av rapportering

Kommuner, fylkesmenn, DSB og JD kan ta initiativ til å igangsette situasjonsrapportering på samordningskanal. Det forventes at kommuner og fylkesmenn ved behov tar et slikt initiativ på selvstendig grunnlag.

Bakgrunnen for å ta initiativ til situasjonsrapportering skal være indikasjoner på at en uønsket hendelse kan medføre samfunnsmessige konsekvenser av et visst omfang, og som dermed medfører behov for krisehåndtering lokalt, regionalt og/eller nasjonalt. Hendelsens omfang, kompleksitet og grad av usikkerhet må vurderes i sammenheng med kapasiteten samfunnet har til å håndtere situasjonen. Det må i tillegg tas hensyn til at overordnede myndigheter har behov for oppdatert verifisert informasjon også ved mindre hendelser. Dette tilsier at terskelen for å iverksette rapportering på samordningskanal bør være lav.

Dersom det vurderes å iverksette situasjonsrapportering er det hensiktsmessig å ta en uformell kontakt med underliggende etat i forkant, for å avstemme forståelsen av situasjonen og behov for rapportering. DSB skal ved iverksetting av situasjonsrapportering på samordningskanal også avstemme med overordnet myndighet og andre involverte sentrale etater om man bør iverksette koordinert rapportering. DSB skal også avstemme med Helsedirektoratet og eventuelt andre relevante sentrale etater hvor fylkesmannen er underliggende etat, om disse ønsker samtidig rapportering fra fylkesmennene. Ved samtidig rapportering kan informasjonen legges inn i samme rapporteringsmal og sendes som en samlet rapport i CIM til alle relevante overordnede myndigheter. DSB tar ikke med denne fagrapporteringen i sin videre rapportering til JD.

3.3 Rapporteringsfrekvens

I det man iverksetter situasjonsrapportering på samordningskanal bør man i den grad det er mulig ut fra situasjonen, ha fastsatt et rapporteringshjul som er gjeldende så lenge situasjonen vedvarer. Rapporteringshjulet bør være felles for alle sektorer som er involvert i håndteringen av situasjonen. Aktørene på samordningskanal har et særlig ansvar for å være pådriver for felles rapporteringshjul. Se eksempel på rapporteringshjul i vedlegg 4.

Hendelsens art og omfang avgjør hvor ofte man skal rapportere og over hvor lang tid rapporteringen vedvarer. Situasjonsrapportering er ressurskrevende og det er avgjørende for rapportenes kvalitet at det iverksettes en rapporteringsfrekvens som gjør det mulig å innhente ny verifisert informasjon om situasjonen til bruk i rapporten og kapasitet til å bearbeide informasjonen før den sendes. Det er også viktig å igangsette et rapporteringshjul som gir minst mulig forstyrrelser i arbeidet med å håndtere situasjonen. Dersom overordnet myndighet har behov for kort oppdatert informasjon mellom situasjonsrapporteringene, kan man be om statusoppdatering. Se mer om dette i kapittel 3.5.

3.4 Ansvar i situasjonsrapporteringen

Sammenstilte situasjonsrapporter på samordningskanal skal bearbeides og gjøres relevante for eget forvaltningsnivå før de sendes videre til overordnet myndighet. Situasjonsrapportene skal slik sett ikke være ren sammenstilling av innkomne rapporter fra underliggende etater.

Situasjonsrapportene på samordningskanal skal ikke inneholde detaljert informasjon fra de ulike fagsektorer. Dette har fagsektorene selv ansvar for å rapportere gjennom fagkanal. Rapportene på samordningskanal skal ha fokus på samfunnskonsekvens og det helhetlige situasjonsbildet.

Informasjon i rapportene fra underliggende etater er nyttig informasjon for den videre håndteringen av hendelsen selv om ikke alt videreformidles i den videre rapporteringen.

Når det gjelder forvaltningsnivåene på samordningskanal, har kommunen ansvar for å ivareta befolkningens sikkerhet og trygghet. Dette omfatter kommunen som myndighet innenfor sitt geografiske område, som virksomhet og som pådriver overfor andre aktører. Når det er iverksatt situasjonsrapportering på samordningskanal, forventes det at kommunen innen angitte tidsfrist sender situasjonsrapport som gjenspeiler kommunens helhetlige og sektorovergripende situasjonsforståelse til fylkesmannen.

Fylkesmannen skal sammenstille informasjonen fra relevante kommuner og regionale aktører og legge inn fylkesmannens regionale situasjonsforståelse og vurdering før den sendes DSB innen angitt tidsfrist. Dette innebærer at fylkesmannen må omforme rapporter fra kommunene til en helhetlig regional rapport hvor innholdet er relevant informasjon for DSB.

DSB skal omforme rapportene til et situasjonsbilde som er relevant for sentralt nivå og JD. I dette ligger også at DSB skal inkludere egen samlet vurdering av situasjonen. Sammenstilt situasjonsrapport sendes til JD innen angitt frist.

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) har det overordnede ansvaret for å iverksette rapportering på samordningskanal. JD er også fast lederdepartement ved uønskede hendelser dersom ikke annet er bestemt. Lederdepartementet har ansvaret for å sammenstille rapporter fra samordningskanal og fra fagdepartementer og for å sende overordnet felles rapport til relevante andre departementer og underliggende etater.

Situasjonsrapporter på samordningskanal skal sendes til overordnet myndighet ved å dele i krisestøtteverktøyet DSB-CIM.

3.5 Kort statusoppdatering

Ved håndtering av hendelser kan det være behov for å gi kort statusoppdatering om situasjonen til overordnet myndighet på en raskere måte enn formell situasjonsrapportering gir mulighet til. Statusoppdateringene er mer kortfattede og har ikke de samme formalkravene som situasjonsrapportene. Også ved hendelser hvor det ikke er iverksatt situasjonsrapportering, kan det være behov for en slik oppdatering. Statusoppdatering kan formidles skriftlig eller muntlig, gjerne gjennom et telefonmøte eller en kort videokonferanse.

3.6 Særskilte hendelsestyper med andre rapporteringsrutiner

3.6.1 Hendelser på Svalbard

Ved hendelser på Svalbard rapporterer Longyearbyen lokalstyre til Sysselmannen på Svalbard. Sysselmannen på Svalbard rapporterer direkte til JD ved KSE/Polaravdelingen, med kopi til DSB.

3.6.2 Atomberedskapshendelser

Kongelig resolusjon av 23. august 2013 Atomberedskap – sentral og regional organisering beskriver organisering og rapporteringsrutiner ved atomberedskapshendelser i Norge eller som påvirker Norge.

Ved atomberedskapshendelser trer den sentrale og regionale atomberedskapsorganisasjonen inn. Fylkesmannen skal i slike hendelser sende situasjonsrapport til Kriseutvalget for atomberedskap ved Statens strålevern. Situasjonsrapportene skal baseres på informasjon fra berørte kommuner og etater i regionalt atomberedskapsutvalg. Disse rapportene fungerer som rapportering både på fagkanal og på samordningskanal, og skal derfor inneholde konkret atomberedskapsfaglig informasjon og samtidig informasjon om samfunnsmessige konsekvenser. Kopi av rapportene sendes til DSB.

3.6.3 Fast ukerapportering

Fylkesmenn skal i henhold til etablert rutine sende, ved å dele i DSB-CIM, ukentlig situasjonsrapport til DSB dersom det gjennom uken har vært uønskede hendelser som ikke har medført igangsetting av situasjonsrapportering. Informasjonen DSB mottar i de ukentlige situasjonsrapportene, inkluderer DSB i sin faste ukentlige rapportering til JD.

Nærmere informasjon om rutiner for ukerapportering finnes i eget brev sendt fra DSB til alle fylkesmenn i desember 2014.

4. Informasjonsdeling

4.1 Informasjonsdeling ved uønskede hendelser

Det er viktig for håndteringen av hendelser at involverte aktører deler informasjon med hverandre, også mellom sektorer og til underliggende etater. Dette kalles i dette dokumentet for informasjonsdeling. Informasjonsdeling bidrar til at myndighetene får bedre mulighet til å etablere felles situasjonsbilde og felles forståelse for hva situasjonen krever av håndtering. Informasjonsdeling bidrar også til å danne felles oversikt over hvilke konsekvenser hendelsen har medført eller kan få for samfunnet. Kontakt og informasjonsutveksling mellom etatene på samordningskanal og etater på fagkanal før og under hendelser er en etablert del av lokal, regional og nasjonal krisehåndtering. Mer formell informasjonsdeling kan gjøres ved å dele situasjonsrapporter, ved å videresende utdrag av situasjonsrapporter, ved samtaler og/eller ved å arrangere møter mellom relevante aktører. Det er mottakerens behov for informasjon som bør være styrende for hvilken informasjon som deles.

4.2 Samordningsetatenes ansvar ved informasjonsdeling

Etatene på samordningskanal har et pådriveransvar når det gjelder felles åpenhet, informasjonsutveksling og informasjonsdeling. I dette ligger å tilstrebe at involverte aktører deler relevant informasjon om situasjonen med samordningsetat og andre relevante aktører for å gi en felles forståelse av situasjonen. Informasjon som deles horisontalt fra fagetater skal benyttes av etatene på samordningskanal som grunnlag for å danne et samlet bilde for egen håndtering og egen situasjonsrapportering. Detaljert faglig innhold i delte rapporter fra fagkanal skal ikke inngå i rapporteringen på samordningskanal. Samordningsetatene skal dele situasjonsrapporter og annen relevant informasjon med aktører på samme forvaltningsnivå, med underliggende etater og med relevante sentrale varselutstedere.

5. Evaluering og oppfølging

Alle hendelser som medfører situasjonsrapportering på samordningskanal bør evalueres, og forbedringspunkter følges opp. Evalueringene tilpasses hendelsens omfang og konsekvens.

6. Vedlegg

VEDLEGG 1: Begrepsforklaringer

Fagkanal beskriver her de kommunikasjonslinjer sektorvis situasjonsrapportering følger når fagetater (lokalt via regionalt nivå og sentral etat) rapporterer til eget fagdepartement. Eksempler helse, utdanning, akutt forurensning, politi, kraft, ekom.

Beredskaps- og hendelsesvarsel beskriver varsler om en situasjon som kan medføre eller medfører behov for håndtering. Beredskaps- og hendelsesvarslene som er relevante i dette dokumentet er av en viss størrelse og medfører eller kan medføre behov for krisehåndtering på et eller flere nivåer i forvaltningen.

Informasjonsdeling beskriver her deling av relevant informasjon horisontalt med aktører på samme nivå og med underliggende etat.

Informasjonsutveksling beskriver her løpende dialog og kommunikasjon med aktører på samme nivå, med overordnet myndighet og med underliggende etat.

Samordningsetat beskriver her alle etater på samordningskanal: kommune, fylkesmann, DSB og JD.

Samordningskanal beskriver her rapporteringslinjen fra kommune til fylkesmann videre til DSB og endelig til JD. Rapportene på samordningskanal skal bidra til å gi myndighetene et helhetlig bilde og forståelse av situasjonen. Beskrivelse og vurderinger av samfunnsmessige konsekvenser er en viktig del av innholdet i disse rapportene. Det rapporteres ikke om detaljerte forhold knyttet til de ulike sektorer som er involvert i håndteringen (se fagkanal).

Sentrale (fag)etater beskriver her direktorater, tilsyn og andre statlige forvaltningsorganer.

Situasjonsrapport beskriver her den rapporten som i henhold til angitt mal sendes til overordnet myndighet ved uønskede hendelser.

Situasjonsrapportering beskriver her rapportering til overordnet myndighet i henhold til angitt mal ved uønskede hendelser.

Statusoppdatering beskriver her kortfattet oppdatering til overordnet myndighet. Statusoppdateringer gis dersom det oppstår særlige forhold som bør formidles til overordnet myndighet, eller dersom overordnet myndighet har behov for kort oppdatert status. Statusoppdateringen kan formidles skriftlig eller muntlig.

Varsel om hevet aktsomhetsnivå beskriver her varsel om økt aktsomhetsnivå innen en farekategori og innenfor et visst geografisk område. Varsel om hevet aktsomhetsnivå sendes fra sentrale varselutstedere. NVE og Meteorologisk institutt er eksempler på utstedere av slike varsler.

VEDLEGG 2: Varsling om hevet farenivå

A. Norges vassdrags- og energidirektorat – flom og skred

All relevant informasjon om flom- og skredvarsling finnes på nettsiden www.varsom.no. Her ligger blant annet til enhver tid oppdaterte varsler, og betydningen av ulike varslingsnivåer.

B. Meteorologisk institutt – ekstreme værforhold

Relevant informasjon om meteorologiske farevarsler finnes på nettsiden https://www.met.no/vaer-og-klima/ekstremvaervarsler-og-andre-farevarsler

På nettsiden halo.met.no (passordbeskyttet) ligger til enhver tid oppdaterte farevarsler.

VEDLEGG 3: Mal situasjonsrapport

Mal for situasjonsrapport til overordnet myndighet ved hendelser er felles for alle sektorer. Strukturen i rapporten er delt inn i:

1. Situasjonsbilde

Hva har skjedd? Hvordan skjedde det? Hvor? Hvem? Utvikling av situasjonen (skill mellom verifisert og uverifisert informasjon), beskriv kritiske utfordringer.

2. Mediebilde og budskap

Kommunikasjonsutfordringer, bruk av kommunikasjonskanaler, mediehåndtering, ressursbehov for håndtering av informasjon/media

3. Tiltak som er iverksatt

Hvordan er situasjonen håndtert? Hvilke beredskapstiltak er iverksatt? Hvilken beredskapsorganisasjon er etablert? Hvilke ressurser er tilgjengelige?

4. Forventet utvikling

Hvilke konsekvenser kan situasjonen få for liv/helse, kritisk infrastruktur/kritiske samfunnsfunksjoner, miljø, sosial uro, økonomi etc.

5. Tiltak som vurderes iverksatt

Beskrivelse og vurdering av nye tiltak, inkludert beskrivelse av konsekvenser ved ikke å gjennomføre tiltaket, behov for samordning og koordinering, ressursbehov, behov for bistand fra/på overordnet/sentralt nivå.

VEDLEGG 4: Eksempel på rapporteringshjul samordningskanal

7. Kortversjon (pdf)

>> Kortversjon av retningslinjene (pdf)